行政登记的性质浅析——兼评我国不动产统一登记制度

行政登记的性质浅析

——兼评我国不动产统一登记制度

13级科硕经济法 陈溪 1303306001

一、前言

行政登记行为作为政府行使其公共管理职能的重要形式和手段，几乎几乎涵盖了我国行政管理的各个区域。根据初步检索，目前我国行政法规条文中涉及行政登记事项的法律文件，总数量已经超过5000个。我国现行的行政登记制度主要的功能在于审查和准予公民、法人或者其他组织提出的从事特定活动的申请，确认公民、法人或者其他组织的法律地位、法律关系、法律事实、赋予民事关系法律效力或权能，对民事、行政法律关系或事实进行公示、备案、记录等方面，发挥着重要作用。因此可以说，行政登记制度与自然人和法人及其它社会组织的活动息息相关。随着社会主义市场经济的发展和国家法制建设的推进，尤其是在我国《物权法》出台后，近几年来不动产登记及其它具有高价值的动产（如汽车、船舶）登记问题已经成为行政法上的热点问题，也是关乎国计民生的重要事项。对此，本文在整合研究各家学说的基础上，对行政登记行为的性质、可诉性以及最新的不动产登记制度若干问题进行初步探讨，以期能梳理清楚我国行政登记行为的具体性质，以及是否具有可诉性，为今后立法及司法工作提供简单借鉴。

二、国内外行政登记制度概述

要弄清行政登记的具体性质，必须先给行政登记行为下一个准确的法学定义。目前在我国行政法学界对行政登记的基本概念并无太大争议，基本形成通说。综合学界对行政登记的定义可以理解为：行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规、规章的有关规定，依相对人申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为。近一步简化该概念，我认为关于行政登记的概念通俗的理解应当是：行政法主体依法对行政管理相对人申请的有关事项进行登记以实现一定的管理或确认的公务行为。从上述定义我们可以看到，行政登记行为最明显的表面特征是“书面记载”和“公务行为”，但凡相关机关以“登记”形式确定公民、法人及其它组织某种资格或被授予权利的行为，都可以列为我们所说的行政登记行为。

行政登记制度并非中国特有现象，它在国外古已有之。早在12世纪前后，德国北部城市就出现了由市政会议所掌管的“城市管理施政登录簿”（stadtbuch,简称“都市公簿”），建立了土地物权变动须记载于斯的制度。而到了18世纪，不动产登记制度已在欧陆各国广泛推行。当时，不动产物权登记制度已经见诸普鲁士《抵押及破产法》（1722年）、法国《抵押法》（1795年）等法律。其后，又陆续在《法国民法典》、《德国民法典》以及《瑞士民法典》等欧陆国家民法典中得到确认。在现今社会，行政登记是各国政府行政管理的一项重要手段。例如，为确保美国的国家安全，美国建立有“国家安全出入境登记系统（NSEERS）”，对外国入境者实行登记。新西兰规定，从事律师、建筑师、临床牙科专家、电工、线路机械师等具有特殊资格要求的职业的人员名单必须登记。由此可见，外国行政登记制度与我国现行的行政登记制度在功能上大同小异，主要是起确认资格和统一管理之功能。更重要的是，从本质上看，行政登记是依赖于国家这一主体强大的公信力提供的“证明行为”。

三、行政登记的学理特征——具体行政行为

如前文所述，鉴于目前我国行政登记分门别类名目繁多，涉及社会生活方方面面，笔者认为，有必要对行政登记行为和制度进行专门论述研究。目前我国虽然已经有一些研究行政登记制度的成果，但总体上来说对这一问题的研究并不深入，只有很少学者将行政登记制度作为一个独立的研究对象来研究。根据笔者的检索，目前将行政登记制度进行系统的基础研究的理论专著只有茅铭晨先生的《中国行政登记法律制度研究》 一书比较深刻全面。由此可见，目前我国关于行政登记制度的基础理论基本上处于空白，难以形成通说。

学界上关于行政登记的性质争议主要焦点在于：行政登记行为是一种独立的行政管理行为还是一种非独立的行政管理行为，即行政登记是否具有独立性，是否应当作为一种单独的具体行政行为而存在。在综合各个学派观点后，我认为，行政登记行为确实是一种独立存在的具体行政行为，应为其设立专门的管理制度和诉讼机制。理由如下：

首先，行政登记行为符合具体行政行为的特征。具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就

特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。具体行政行为具备四个要素：是行政机关实施的行为，这是主体要素；是行使行政权力所为的单方行为，这是成立要素；是对特定的公民、法人或者其他组织作出的，这是对象要素；以及是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，这是内容要素。行政登记行为从形式和内容上看，符合上述四个要素的基本特征：

1、行政登记是享有行政职权的行政主体或授权机关所做的登记行为。如房屋不动产登记的职权属于房产管理机构，机动车登记的职权属于车管部门等。

2、大部分行政登记行为是依行政相对人申请所实施的单方行为。目前也有部分行政登记是相对机关主动提起的，比如身份证入住登记、出入管理登记等，其基本形式是登记机关将行3、政相对人的申请事项等法定需要登记的内容记录、刊登或登录在官方的书面载体上。

行政登记是行政主体以“登记（记载入簿）”的形式对外（行政管理相对人）实施的行政公务行为。

4、行政登记会对行政相对人产生一定的法律效果，因此行政登记的全过程必须是法定的并且依法进行，其中包括：首先，行政登记必须由法定的登记机关实施；其次，行政登记的内容必须是法定事项；然后，行政登记必须依照法定的登记程序进行；最后，对有条件登记的内容，必须符合法定条件才可进行登记。

由此可见，行政登记行为以国家公信力为保障，将行政相对人所申请事项以书面形式登记入册，从而达到确认资格或取得许可之目的。而且，行政登记行为在某些时候是达到特定法律效果的必要条件，例如机动车非经有关机关登记不得上路行驶，否则要受到相应的行政处分甚至刑事处分；我国目前不承认未经民政局婚姻登记的事实婚姻等。这些例子充分说明行政登记在某种程度上是行为或资格生效合法的必要条件，也是对行政相对人申请事项赋权或确权的形式要件，对行政相对人产生拘束作用，因此，我认为行政登记属于具体行政行为的一种，而非行政管理的附属行为。

其次，行政登记行为按照效果来划分，大致上可以分为两大类，即“确权性登记”和“许可性登记”。确权性登记是指行政主体应申请人申请，在政府有关

登记簿册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。许可性登记是指行政登记机关依相对人申请，审核其是否符合登记条件，通过给予或不给予登记的形式，做出准予或不准予登记申请人从事特定活动的“意思表示”，行政登记的结果直接对相对人产生法律效果。这两种登记，都是直接对具体行政相对人产生法律效果的法律行为。尤其是现实生活中，存在大量确权性登记于许可性登记相互交互的情形，“许可性行政登记”实际上是以“登记”之名行许可之实。例如我国婚姻登记制度，既可以解释为是对夫妻关系的确认，也可以解释为对结婚行为的许可。但无论做何种解释，该行政登记确实会产生确定的法律效果，即婚姻事实的存在，反过来说，婚姻关系的解除，也可以经过离婚登记加以确认。因此，对于这种重要的引起法律事实变更的行政登记，有必要单独列入具体行政行为中，需要有相应的司法制度明确其可诉性，以司法途径保护因错误登记利益遭受损害的当事人的合法权益。

再次，行政登记具有一定的强制性和独立性。通过查阅有关行政登记事项的法条，我们可以看到对于需要登记的事项，法条中所用的术语也不尽相同。最典型的例子有：《中华人民共和国矿产资源法》第3条规定的：“勘察、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”这条规定里使用了“必须”的字眼，表明探矿权采矿权等涉及国家经济秩序管理的重要事项，依法予以登记是确认该权利合法性的必要条件，不经登记而实施该活动会受到相应的行政处罚，更严重者会受到刑事处罚；与之相对的，劳动部《就业登记规定》第3条规定：“城镇劳动者失业、求职和城镇用人单位招聘应按照本规定进行登记。”可见,行政登记如果以效力划分，也可以分为“必须登记”和“应当登记”两大类，两个例子充分说明，国家对于依法进行登记的事项其强制性要求是不一样的。在现实生活中，这种类似的“应当登记”几乎没有行政法上的强制性，仅是法律法规对某种事项或活动提出“需要登记的一般性原则要求”的一种倾向性。即在一般情况下，对当事人的某种事项或活动应进行登记，但如果不进行登记，其行为也不一定构成法律责任，甚至不属于必然违法，然而却可能影响当事人的权利义务关系；而“必须登记”是法律规定的强制性最强的一类登记，表现出政府通过法律法规把某些事项或者行为单独纳入严格管理的意图，为此目的，法律规定的此类事项如果未经行政登记，就不具有合法性或者不能产生法律

效力，未经登记从事此类活动的严重者还需要追究行政法律甚至是刑法上的责任。对于强制性登记，我认为它可以作为一种独立存在的行政行为模式，与一般意义上的行政许可和行政确认其实存在着明显的本质区别，不能相提并论。

四、行政登记的可诉性

强性制行政登记是行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规和规章的有关规定，依相对人申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为，具有强烈的公法属性，又具有明显的服务于私法意义上的目的。随着依法治国和依法行政理念的不断深入，近几年来我国强制性行政登记行为又成为学者们讨论的焦点，以时下最热门的问题——不动产统一登记制度为例，我认为这一即将全面铺开的制度，就属于典型的强制性行政登记行为，是独立的具体行政行为，也是具有可诉性的行政行为。

近几年随着我国《物权法》的出台，对于物权财产的保护力度也延伸到行政法上。行政机关对于不动产登记以及具有高价值的动产予以确权性登记，这种确权性登记具有高度的强制性，也是权利人得以确认所有权或其它用益物权、担保物权归属，对抗第三人的必要形式。最典型的如我国《物权法》和《城市房地产管理办法》等法律规定的“不动产需要经过登记公示”、“经过登记公示发给房产证的房屋才可以上市交易”等规定。由于物权是绝对权、对世权，而不动产难以以占有作为公示宣誓物权归属的手段，如果不通过行政登记的形式公示，就不足以证明不动产权属，不足以确保交易安全和高效，因此世界各国都建立了不动产登记制度。

李克强总理于2013年11月20日主持召开国务院常务会议，该会议指出：“整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，是国务院机构改革和职能转变方案的重要内容。”由于现行的不动产产权性质复杂、品种繁多，一方面是包括商品房、房改房等城市国有用地，另一方面是包含宅基地和自留地、自留山等农村集体用地，还有草原、滩涂、林地等多种形式的不动产，登记制度五花八门，管理机制各不相同，在这里为了方便论述，仅将不动产登记制度做狭义理解，只指房地产权属登记。

房地产权属登记，是土地使用权登记发证和房屋权属登记发证制度的总称。它属于行政登记行为，也属于管理行为。理由有以下几个：