宏观调控法

宏观调控法基本原理文献综述

一、宏观调控概念和特征

（一）宏观调控法的概念

宏观调控也称宏观经济调控，本是一个经济学上的术语，移植到法律——经济法中，才有“宏观调控”一说。在我国，“宏观调控”是经济体制改革中新出现的一个概念，所谓宏观调控，是指国家为实现社会总需求与总供给之间的平衡，促进经济结构优化，保证国民经济持续、快速、协调增长，而运用经济的、行政的和法律的手段对经济运行所进行的调节与控制。实行宏观调控，是针对市场经济运行而提出来的，市场经济必须充分尊重价值规律，通过市场公平竞争，使国民经济焕发出生机和活力。然而，市场也存在缺陷，也可能出现调节失灵现象，即所谓的“市场失灵”，因而需要“国家之手”发挥作用。但国家调节也有缺陷，也会出现失灵现象，即所谓的“政府失灵”。因此，为了避免政府行为的主观随意性，克服计划经济体制的弊端，适应现代经济发展的需要 ，规范政府行为，使之有序化、明确化，最大限度地消除其不确定性，这就需要把政府的宏观调控纳入法制化轨道，实施必要的制度和手段，设定必要的权限和程序，制定一系列有关宏观调控的法律规范即宏观调控法。

宏观调控法是经济法体系中最重要的、起主导作用的构成部分，是调整在宏观调控过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。

宏观调控法一方面是对宏观调控受控主体行为的规制，使国家宏观调控措施具有法律保障。另一方面，也是对宏观调控主体行为的规制。宏观调控主体主要是政府，如果宏观调控主体的宏观调控行为不受法律的制约，宏观调控就会变成行政专权，可能导致法律危机。对政府的宏观调控行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。

（二）宏观调控法的特征

（1）宏观调控的调控主体只能是政府。宏观调控的主体既包括调控主体，又包括受控主体，但调控主体只能是政府。因为宏观调控是政府根据国民经济协调发展和均衡增长的要求，在市场经济运行的基础上，对国民经济总量进行的调控，这是政府的主要经济职能。因为只有政府才有可能了解和掌握国民经济总量运行情况，才能制定相关的经济政策和运用综合的手段，来实行国家干预，使国民经济总供给和总需求达到平衡。

（2）宏观调控的客体是经济总量的基本平衡。经济总量的平衡是从总体上分析和处理社会人力、财力、物力的资源与需求之间数量的适应关系，从而正确安排国民经济各部门之间、社会再生产各环节之间的比例关系，合理分配资金、物资和劳动力，以保证国民经济持续、快速、协调发展。由于市场经济本身具有缺陷，市场调节不能解决经济总量的平衡和经济结构优化的问题，甚至还会出现“市场失灵”现象，出现经济总量不平衡、不协调的现象。在这种情况下，国家一方面在宏观调控理论的指导下，制定出符合本国实情的宏观调控法，依法对经济运行进行宏观调控，使国民经济处于长期稳定的态势。另一方面依据宏观调控法制定出调控方案对经济失控状况进行调控，以达到挽救失控状况的目的。

（3）宏观调控的手段是采取间接调控手段。国家干预经济既有直接干预，又有间接干预。而宏观调控法主要表现为国家通过经济政策间接影响市场经济行为选择的法律手段。这一点和市场规制法不同。市场规制法是国家通过制定和实施诸如《反不正当竞争法》和《反垄断法》，依法严禁市场主体在交易活动中的不正当竞争和垄断行为，来直接影响市场主体经济行为的选择。而宏观调控法是通过体现法律规范特点的一些经济政策，诸如货币政策、财政税收政策、金融政策等，明确告知市场主体，哪些市场交易活动因符合国家的经济政策而受到鼓励（如优惠的财政政策），哪些市场交易活动因不符合国家的经济政策而受到限制（如对投资项目不予立项批准并获得贷款支持），进而影响市场主体的具体的经济行为的选择。

因此宏观调控法反映的是政府对市场主体交易活动的一种间接干预的法律机制。、

（4）宏观调控法是由众多经济法律规范组成的。宏观调控法不是一个法典化的部门经济法，有关宏观调控法的基本制度和原则也没有集中反映在一个具体的法律文件之中，即我国至今没有形式意义上的《宏观调控法》。当前它是由众多的法律规范构成的，具有体系庞大，内容丰富，涉及面广，形式多样等特点。但是，由于国民经济本身是一个统一而又互相协调的经济系统，因此，为了加强宏观调控，统一宏观调控的指导思想和基本原则，综合运用和协调国家的各种宏观调控手段和措施，使各种宏观调控法律规范系统化，在条件成熟时，有必要制定一部宏观调控经济法。

二、宏观调控法的体系

宏观调控法律体系是指调整宏观调控关系的规范性文件体系。关于宏观调控法律体系由

1哪些规范性文件组成，我国法学理论界有不同的认识:

“需要国家干预说”认为，宏观经济调控是指国家从经济运行的全局出发，运用各种宏观经济手段，对国民经济总体的供求关系进行调节和控制。宏观调控法是调整宏观经济调控之法。该观点将宏观调控法律体系分为两大类:其一，规范指导性宏观调控关系的法律和法规，如产业调节法、计划法;其二，规范调节性宏观调控关系的法律、法规，如金融法、国有资产管理法、环境法、自然资源法、能源法等2。

“国家协调说”认为，宏观调控是指国家为了实现经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，推动国民经济的发展，对国民经济总体活动进行调节和控制。宏观调控法是调整在宏观调控过程中发生的经济关系的法律规范的总称。该观点将宏观调控法律体系分为由计划法、投资法、预算法、税法、中国人民银行法、价格法等构成3。

“经济管理与市场运行关系说”认为宏观调控法包括财政税收法、金融法、自然资源和能源法、环境保护法4。

“国家调节说”认为，宏观调控法是调整国家对社会经济宏观调控中发生的各种社会关系的法律规范的总称;它对国家经济调节的方式主要是大量采用引导促进方式，对社会经济活动给予指导、鼓励、提供帮助和服务，引导和促进其按照国家所希望的方向和途径运行5。其功能和任务是规范国家宏观调控中各有关主体的行为，维护宏观调控秩序，保障国家宏观调控顺利进行和目标实现。该观点把宏观调控法体系分为计划法、财政法、税法、金融法、价格法和产业政策法等组成。

各种宏观调控法体系构成观点的主要分歧及简要评析

从前述介绍中可以发现，虽然对宏观调控法律体系构成内容有不同认识,但是它们对宏观调控属于现代国家调节经济职能的一个组成部分，对宏观调控的调整对象是国家运用宏观调节、引导的计划（规划）、财政、税收、货币等手段对国民经济总体运行进行杠杆式的间接调节，以实现国民经济总供给与总需求匹配发展、协调运行中发生的社会关系还是有基本共识的,所以在以法律调整对象为划分法律部门的法律分类体系标准下,尽管各位学者完整的关于宏观调控法的体系各有不同,该体系构成的范围有大有小、构成内容有多有少,但是对以宏观调控手段的运用所发生的社会关系为调整对象的宏观调控法体系内的财政法、税收法、金融法、计划法则几乎没有异议,而对投资法、产业调节法、国有资产管理法、价格法、审计法、国际收支平衡法、就业法、农业法、就业法、外法、工商管理法、统计法、国民经济增长法、区域经济协调发展法等法律规范是否属于宏观调控法律体系内的有机构成部分则有1 漆思剑. 剔除附庸性，经济学之宏观调控的经济法改造———兼论国家投资经营法与宏观调控法的区别［J］. 政治与法律，2009，(3).

2 李昌麟. 经济法学［M］. 中国政法大学出版社，2002.400 －405. 3 杨紫烜. 经济法学［M］. 北京大学出版社，2001.7 －22. 4 潘静成，刘文华. 中国经济法教程［M］. 中国人民大学出版社，1999. 26 －40、305 －439. 5 漆多俊. 经济法基础理论·第三版［M］. 武汉大学出版社，2000. 350.

不同的认识。这种不同的认知源于各位学者对经济法调整对象的认识不同。

不对投资法、产业调节法、国有资产管理法、价格法、审计法、国际收支平衡法、就业法、农业法、就业法、外贸法、工商管理法、统计法、国民经济增长法、区域经济协调发展法等法律规范的调整对象作出具体的分析,同时也不对前述各法律规范的调整对象内容作细化分类,笼而统之地将调整与国民经济有关的社会关系的法律规范纳入法观调控法体系，并不科学。首先’这些观点将国家行使管理职能中的一些传统的行政管理职能所发生的社会关系，如市场主体的设立和终止的登记管理、市场准人的行政审批管理、特殊产品和服务的价格行政审批、财政资金运用情况的政府监督等活动所发生的社会关系当作了国家经济调节职能活动中所发生的促进性、引导性经济社会关系。其次,其没有准确划分经济法范畴内国家调节经济职能活动的类型及其调整相应社会关系的法律规范的类型，即将经济法主要是将国家调节经济职能活动中的对限制市场竞争、不正当竞争和其他不公平交易行为的市场干预及其调整这种干预社会关系的市场规制法律；将国家针对市场机制的唯利性而不愿意进人的再生产领域，国家用自己拥有的和可支配的资产参与直接投资经营（主要是国资进人、退出和运营管理蓝督方面的活动）及其调整这种社会关系的国家投资经营法律；将国家针对市场调节作用难以预见和迅速有效应对社会经济结构失衡、商业周期波动而运用财税、货币、计划、汇率等手段间接性地整体性、全面性引导和约束社会经济活动、协调社会经济活动及其调整这种社会关系的宏观引导调控法律,不加区分地混同一体,均认为它们是国家宏观调控活动和宏观调控法律。

对于上述并不存在分歧的将宏观调控法体系划分为由财政法、税法、金融法、计划法构成的观点,其从表面上是遵从了经济法是调整国家经济调节职能活动社会关系的法律规范,宏观调控是国家经济调节职能活动的一种主要方法,宏观调控法是调整国家运用计划、财税、货币、汇率引导等间接手段进行宏观调控经济社会关系的法律规范的客观事实和法学基本理论的;然而,从其内涵看,并没有真正认识国家调节经济职能及其经济管理活动与国家传统的维护政治、治安、文化、社会保障及他社会秩序等职能及其行政管理活动之间的本质不同,也没有真正认识财政法、税收法、金融法的调整对象既有国家调节宏观经济活动发生的社会关系,也有国家财政收支行政管理及其社会关系、维持国家机关各公共事业开支的税收征收行政管理及其社会关系、金融市场准人（包括主体资格审批、金融市场交易品种审批、金融消费者保护活动等方面）的行政管理及其社会关系，以及金融交易活动及其社会关系的实在法律规范事实和法学逻辑结构。

至于宏观调控基础法、宏观调控基本法、宏观调控单一部门法、宏观调控主体法、宏观调控监督法、宏观调控手段法、市场行为规范法等是否属于宏观调控法体系的构成内容的问题，对于传统的法理学上所确立的法律部门和法律类型以法的调整对象为划分标准的法律体系构成研究不具有实质意义,这些各有名称的法只是以法律的调整范围的大小、法律对社会和经济等影响力与作用的大小、法律（规范）制定的目的、法律（规范）条文的构成因索等作为标准对属于宏观调控法体系内部的各个法律的另一层次的分类,其法的调整对象的分类意义不足；由这些名称的法所组成的体系不具有部门法体系分类指导意义,其意义仅仅在于揭示某一部门法之内各组成法律规范的条文表述特点、各组成法律规范条文的功能与目的等。实在法的部门法体系是由具有调整相同或者类似的社会关系，并运用相同或者类似的调整社会关系方法的许多法律部门组成的有机体。关于部门法体系的名称，有的是习惯以该法体系内的基础性法律、基本性法律、综合性法律的名称来命名的,如宪法、刑法、民法等等；有的则因缺乏这种基础性法律、基本性法律、综合性法律，就在该部门法体系内的各个具体的法律之上抽象、归纳出本部门法体系的名称,如行政法、社会法、经济法等等。这已是法理学的一个基本原理。所以，要研究、归纳一个宪法之下的二级部门法体系或者在二级部门法之下的三级部门法体系，必须按照同一的或者同类的社会关系和调整社会关系的方法划分

出具体的实在的二级、三级甚至四级部门法律，乃是其中的关键。

无论以上哪种观点，都从一个侧面揭示了宏观调控法的调整范围及性质，对于建立完备的宏观法律调控体系都有积极的意义，但这些观点存在一个共同的问题，即把某一项具体的宏观调控法，如计划法、价格法“肢解”了。因为某一个具体的宏观调控法既有对宏观调控主体自身行为的规范，又有对主体进行宏观调控的手段的规范，同时又有对主体自身实施监督、接受监督的规范。我们认为，对宏观调控法结构的研究，应从宏观调控法的调整对象入手。因为某一具体的宏观经济调控关系都有其特殊性，某一类宏观调控关系都有其共同性，因而调整这些宏观调控关系的法律、法规的特点就有一致性。这样既可以避免对某一具体宏观调控法的“肢解”，又便于对宏观调控法律体系的结构进行分类研究。宏观调控关系包括指导性宏观调控关系和调节性宏观调控关系。与此相适应，我国需要建立和完善的宏观调控法律体系，应由两类规范性文件组成：其一，规范指导性宏观调控关系的法律和法规，如《产业结构调整法》、《计划法》；其二，规范调节性宏观调控关系的法律、法规，如《预算法》、《所得税法》、《价格法》、《中国人民银行法》、《外汇管理法》等。

三、宏观调控法的功能

宏观调控的功能是指宏观调控法在国民经济运行中的作用和达到的目的。

1.规范引导功能。国民经济是由生产、分配、交换、消费四个环节中的许多部门和单位组成的，而这些部门和单位又主要是通过市场相互联系和相互制约的。市场经济是一种利益互动经济。各地区、各部门及其他市场主体，为了追求自己的利益，参与市场竞争，并以各自不同的方式影响国家宏观经济政策的走向，而国家则从国民经济的总体目标和全局发展出发，通过制定宏观调控法，把宏观调控的政策目标和政策调控手段法律化，规范各地区、各部门及其他主体的行为，引导他们追求利益的方向及利益追求的目标与国民经济发展方向相一致，与国家的整体利益相协调。

2.促进、保障功能。宏观调控政策目标是宏观调控立法的目的，影响着宏观调控法从制定到实施的全过程。在社会主义市场经济条件下，宏观调控的主要政策目标是：经济稳定，充分就业，物价总体水平稳定，公平的收入分配，国际收支平衡等。由于市场机制的缺陷，市场本身并不能保证经济的稳定增长，相反，市场经济运行中会出现周期性的波动个，甚至出现与自由竞争相伴而生的经济危机，这就需要国家进行宏观调控。宏观调控法，有利于政府运用财政政策、货币政策、价格政策进行需求调控，以减少经济周期性波动，缩小波动的波幅，抑制通货膨胀，促进充分就业，从而保障国民经济的协调发展和稳定增长。同时，宏观调控法有利于政府按照对外贸易法的规定，运用WTO的基本规则，促进对外贸易的发展与国际资本流动，保障国际收支平衡，有利于政府按照税法的规定，运用税收杠杆，抑制个人收入的膨胀，缩小收入的差距，促进公平分配目标的实现。

四、宏观调控的基本原则

宏观调控法的原则是宏观调控法制定、实施以及主体参加宏观调控活动所必须遵循的基本准则。宏观调控法的原则既是宏观调控立法的指导方针,同时也是宏观调控关系主体的行为准则。宏观调控法的基本原则应指最能体现宏观调控法立法宗旨和实现宏观调控法价值并贯穿于宏观调控立法和执法之全部的一般原则。宏观调控法基本原则的抽象和总结,有利于构造宏观调控法的理论和相应的实在法体系,将宏观调控的规范和制度有机统一于宏观调控法这个经济法的亚部门之下。宏观调控法基本原则的科学确立和阐释,对于宏观调控立法和法学研究,都是十分重要的。

关于宏观调控法的基本原则,学者们的表述各有不同。典型的观点主要有:

六原则说,认为宏观调控的原则为:间接调控原则、计划指导原则、公开原则、合法原则、适度性原则、稳定性与灵活性结合原则。[3](P267-268) 杨紫煊.经济法[M].北京:北京大学出版社,1999.

五原则说,认为宏观调控法的原则为总量控制原则、间接调控为主原则、协同调控原则、集中统一调控权原则、政府的调控行为规范化和约束原则；6还有一说认为宏观调控法的原则为资源优化配置、总量平衡、间接调控、统一协调和宏观效益五大原则。7四原则说,认为宏观调控法的原则为平衡优化原则、有限干预原则、宏观效益原则和统分结合原则。8

结合宏观调控的基本属性以及现代法制的发展趋势，宏观调控法的基本原则应包括宏观调控职权和程序法定、维护国家宏观经济利益、宏观调控主体分工和协调三项基本原则9：

（一）宏观调控职权和程序法定原则

国家的宏观调控职能主要是通过政府的行为实现的，政府权力法定是现代法治社会的基本要求。一方面，由于政府调控的对象是国民经济整体，针对的是社会产品和服务的总需求和总供给、经济结构等事关经济全局的问题，其对经济的影响是全局性的、长期性的；宏观调控权作为国家的一项重要权力，运用的适当与否对经济的影响、对市场主体和普通民众的影响是人所共知的。因此，随着我国法治化进程的加快，宏观调控权应当来源于法律上的明确授权。另一方面，由于现代社会政府权力膨胀，管理的社会经济事务复杂，因此应当重视程序的作用，必须通过法定程序对政府的行为实施动态的控制，以达到控权的效果。事实上，我国宏观调控的程序规定要比一般的政府管理行为严格的多。例如，根据我国的法律，全国的国民经济和社会发展计划必须经国家最高权力机关批准；国家预算需由全国人民代表大会批准，预算调整由全国人大常委会批准；中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。前述之外的其他有关货币政策事项作出决定后，需报国务院备案。

（二）维护国家宏观经济利益原则

宏观调控法应确立维护国家宏观经济利益原则。这一原则强调宏观调控措施的制定和实施都必须以国家的宏观经济利益为出发点和归宿。该原则包含两层含义：

1.制定宏观经济政策的出发点只能是维护国家的宏观经济利益，而不是其他；判断宏观调控措施是否正当，应当以是否促进了经济的发展，维护了国家的宏观经济利益为标准。尤其是当政府的宏观调控行为合法性与否没有明确的法律依据时，判断其行为是否正当应当考虑政策制定和实施部门的动机和政策实施效果。

2.宏观调控部门制定和实施宏观经济政策时不能从狭隘的部门利益出发，应以维护国家的整体利益为目标。不同的宏观调控部门具有相对独立的宏观调控目标和部门利益，但是宏观调控措施的制定和实施必须以国家的宏观经济形势为依据，以国家整体的宏观经济利益为目标，如果仅仅考虑本部门的利益，可能会牺牲国家整体的经济利益，这是不能允许的。在宏观调控问题上，只存在国家的整体利益，而不存在所谓的部门利益。

（三）宏观调控主体分工和协调原则

在宏观调控法中，平衡协调原则主要体现为不同部门之间的分工和协调。因为，宏观调控采用计划、财政、货币和产业政策等手段，这些手段各有不同的作用对象、政策工具和相对独立的目标，同时也具有相当的专业性，必须由不同的部门制定和执行，因此，宏观调控需要在不同的部门之间进行分工。这是宏观调控的专业性、技术性使然啊；另外，宏观调控各部门之间的相互协调也是必不可少的。当代市场经济国家的宏观调控通常属于综合协调型，即政府制定计划和产业政策，并以此为依据，制定和实施财政政策、货币政策等经济政策，使用各种经济调节手段，调节市场主体的行为，使之符合宏观经济和社会发展目标。因为，计划与财政政策、货币政策之间需要协调，产业政策的实现需要财政政策和货币政策的支持，6

7王守渝,弓孟谦.宏观经济调控法律制度[M].北京:中国经济出版社,1995. 卢炯星.宏观经济法[M].厦门:厦门大学出版社,2000.

8徐孟洲.略论宏观经济调控法[J].法学家,1994,(4).

9谢增毅.宏观调控法基本原则新论.厦门大学学报（哲学社会科学版），2003(5).