第三讲 行政立法

行政执法

第三讲 行政立法

一、行政立法的产生与发展

在行政法的领域，行政立法也叫政府立法，它是指特定的政府机关依法定权限和程序制定和发布法规和规章的活动。有时候我们也把政府立法所产生的结果：即行政法规和行政规章称为行政立法。

现在，我们对政府立法这种现象已经习以为常，没有觉得有什么不合适的地方。但是，如果我们深入思考一下就会发现，政府机关从事立法活动并不是那么简单，其中有许多重要的理论问题和实际问题需要弄清楚。因为，在近现代政治理念中，立法应当是专门立法机关的职能，政府的职能主要是执行议会制定的法律。

在资产阶级启蒙思想家看来，由行政机关行使立法权是可怕的事情。

近代分权思想的先驱洛克曾经指出：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。 ”

近代分权学说的完成者孟德斯鸠也告诫人们：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”

事实证明，如果一个人既负责制定规则，又负责执行规则，那么他滥用权

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力就很方便。所以，按照近代启蒙思想家的观点，政府行使立法权是难以接受的。事实上，象美国这样的国家，政府立法的产生是很艰难的。

美国行政立法的产生面临着三个障碍：

第一个障碍是，政府立法如何能与三权分立的宪法原则协调一致。

第二个障碍是，美国法院在解释和适用宪法时，遵循一条基本原则：被授予的权力不得再委任。

第三个障碍，是美国最高法院的判例曾多次认定，国会的立法权不得授予。 既然政府立法存在这么大的障碍，那它是如何克服这些障碍，发展到今天这么大的规模的呢？原因是多方面的，从立法本身的角度说，主要是因为，随着社会的发展和行政职能的扩大，立法机关已经无法满足政府管理对立法的需求。

第一，议会立法受到时间的限制。

第二，立法内容的专业性、技术性对议会提出的挑战。

第三，处理社会危机与突发事件的需要。

第四，立法实验的需要。

由于存在上述原因，立法机关不得不向行政机关转让一部分立法权。这是政府立法产生的重要原因。同时也说明。政府立法是适应现代社会发展的需要而产生的，有积极意义。

二、行政立法的规范与控制

行政立法的产生虽然有其合理的一面和积极的意义，但是，它毕竟是政府权力的一种扩张。按照资产阶级启蒙思想家的观点，在制定规则的立法权与执行规则的行政权集中在同一个机关的情况下，是很容易出问题的，或者说是很危险的。

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因此，既然今天我们不得不容忍政府行使一部分立法权，那么同时就必须加强对政府立法的规范与控制，防止或减少可能发生的弊端。

从世界各国的情况看，对政府立法的规范与控制，主要表现在以下几个方面：一是明确规定政府立法的权限（事前），二是规范政府立法的程序（事中），三是强化对政府立法的监督（事后）。

（一）行政立法权限

1、行政立法的主体

行政立法主体，就是有权从事行政立法活动的行政机关。

根据宪法和法律的规定，可以从事行政立法活动的行政机关包括以下几类： 第一，国务院。根据宪法第89条的规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。

第二，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。根据宪法第90条和《立法法》的规定，上述国务院部门有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内制定和发布规章。

第三，四类地方人民政府。①省、自治区、直辖市人民政府；②省、自治区人民政府所在地的市的人民政府；③国务院批准的较大市的人民政府；④经济特区所在地的市的人民政府（根据全国人大授权）。根据有关法律规定，上述地方政府有权依法制定和发布规章。

除了上述行政机关之外，其他行政机关无权进行行政立法。

2、行政立法的范围

行政立法权限不仅涉及哪些行政机关可以立法，而且还涉及这些行政机关可以在什么范围内立法。

为什么要限制政府立法的范围？因为，权力具有自我扩张的本性，如果不

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规定政府立法的范围，政府的立法权实际上就成为一种无限的权力，政府想规定什么，就规定什么。这样将导致灾难性的后果。

所以，各国都十分重视对行政立法的权限予以控制。这种控制集中反映在法律保留原则的确立。

那么，我们国家行政立法机关享有多大的立法权呢？换言之，我国政府立法的范围是怎样一个情况呢？

根据宪法和立法法的规定，我们可以对政府立法的权限范围作如下概括： ——行政机关不得立法的事项

（1）犯罪和刑罚；

（2）对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚；

（3）司法制度（如人民法院和人民检察院的产生和职权、诉讼制度等） 这些事项是人大绝对保留的立法事项，只能由全国人大及其常委会制定法律加以规定。包括国务院在内的所有行政机关都不得规定。

——行政机关必须得到人大特别授权才能立法的事项

（1）国家主权的事项；（2）各级人民政府的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）对非国有财产的征收；（5）民事基本制度；（6）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（7）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

这些事项是法律相对保留的事项，原则上应当由全国人大及其常委会用法律形式规定，但是在特殊情况下，人大可以通过授权，允许行政机关以行政法规或规章的形式进行规定。比如说，如果国务院的立法权不够，它可以通过人大授权来解决。

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——行政机关可以自主立法的事项

第一，为执行法律、法规的规定需要进行行政立法的事项。

第二，属于自己行政管理职权范围内的事项。例如，宪法８９条规定，国务院拥有１８项职权，在这个范围内，除了法律保留的事项外，国务院都可以自主立法。再比如，根据立法法的规定，有立法权的地方政府，对于本行政区域的具体行政管理事项，也可以自主立法。

当然，这里所说的是行政机关总体上的立法范围，具体到不同的行政机关，立法范围是有区别的。比如，根据立法法的规定，国务院部门规章规定的事项只能是执行法律、行政法规和国务院的决定、命令的事项。这就是说，国务院部门不能擅自创设新的法律规范。

从上述情况看，目前我国行政机关的立法权限是相当大的。这主要表现在三个方面：

首先，法律绝对保留的立法事项太少。只有三项。实际上，有很多涉及公民基本权利的事项，都应当纳入法律绝对保留的事项。比如，政治权利、私有财产等。

其次，人大对行政机关的授权立法过于宽泛。相对保留的事项可以授权行政机关立法，但应当进行必要的限制。现在我国的授权立法太宽泛。经常采取一揽子方式进行授权。

第三，行政机关的自主立法范围太大。根据立法的规定，行政立法机关在法律保留的立法事项之外，可以在其职权范围内自主立法。但现在的问题是，我国法律规定的行政职权范围非常广，因此导致行政机关自主立法权很大。

有一些学者认为，我国目前的立法权划分不尽合理，需要加以调整。具体说，