论省域视角下的高等教育质量保障_孟卫青

2013年第3期

高教探索

HigherEducationExploration

论省域视角下的高等教育质量保障

孟卫青

黄

崴

要：省级政府统筹高等教育发展、保障高等教育质量是今后我国高等教育宏观管理的重要趋势，这是

高等教育管理体制改革的必然要求，是区域自主性增强对提升高等教育质量的需求，也是由高等教育区域发展

摘

不平衡决定的。省域高等教育质量保障是一个具有广泛内涵的概念，需要从提升省级政府统筹能力、制定区域发展战略、优化布局结构、提升教学质量等多个层面推进。

关键词：省域；高等教育质量；质量保障

保障和提高高等教育质量是当前我国高等教育发展的首要目标。自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《教育规

）提出“全面提高高等教育质量”以来［1］，划纲要》

质量问题成为高等教育发展的核心话题，中央、地

方和高校都致力于提升高等教育质量。从目前情况看，高等教育质量保障主体是教育部，教育部主导的普通高校本科教学质量评估对我国高校教育质量的提升具有较好的推动作用。但在我国高校中，全国性高校仅占少数，大部分是地方性高校，并且这些地方高校所处的省域间发展水平差异较大，中央统一的质量政策难以兼顾这种差异。因此，高等教育质量保障的重心应该下移，加强省级政府对高等。《教育规划纲要》提出要“加强教育质量的调控

，这是省级地方促进自身高等教省级政府教育统筹”

育发展的契机，相关问题值得认真研究。

教育质量保障运动，通过立法、建立健全质量保障组

织机构、质量评估与拨款相结合等种种措施，加强高

［2］”等教育质量保障。而在我国，1999年后的扩招引

发的质量思考使得质量保障体系建设受到重视。在

2005年教育部直属高校工作咨询委员会第15次会议上，教育部长明确提出高等教育重心转移的工作思：“我国高等教育要将工作重心由前一阶段重视规路

”此后，我国在高模发展，转向更加注重提高质量。

等教育质量保障方面也进行了积极探索，取得了一定，质成效。随着我国高等教育进入“后大众化阶段”量问题的表现形式和质量保障要求都发生了新的变

化：高等教育质量不再仅仅是对教学质量的考量，而是扩展到高等教育结构、体系等宏观层面，甚至延展到社会环境契合度等外围因素，高等教育质量越来越体现为高等教育体系的整体质量，体现在合理性、协调性和可持续性等方面。因此，高等教育质量保障也不能只停留在教学质量保障方面，而应该扩展到整个高等教育体系。基于此，高等教育质量保障的意义和重要性就显得更加突出。

高等教育质量保障的主体包括政府、社会和高校。政府主要从宏观层面对高等教育系统、高校整体或某一方面的教育教学水平和质量进行促进、评估和保障；社会则是从中介和第三方的角度客观独立地对高等教育系统、高校教育教学质量进行促进、

一、高等教育质量保障：意义与主体

高等教育质量的提升包括质量建设和质量保障两个方面，二者相互关联、相互促进，质量建设是质量保障的基础，质量保障是质量建设的促进手段。在政府政策层面，更应该强调质量建设和质量保障的一体

。“20世纪80年化，并且在未来应更加注重质量保障

代以来，欧洲、美国、日本等国家都在积极开展高等

收稿日期：2013－03－06

作者简介：孟卫青，中山大学教育科学研究所2008级博士生，广州大学教育学院副教授；黄崴，广东省教育研究院副院长，教

授，博士生导师。（广州/510275）

·11·

·教育管理·论省域视角下的高等教育质量保障

《教育规划纲要》在指出“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求”的同时，还指出要“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹，完善以省级政府为主管理高，这是未来高等教育管理进一步分权等教育的体制”

的明确体现。而在各省、自治区和直辖市的教育规。《广东省中长划纲要中，也都对此做出了积极回应

期教育发展和改革规划纲要（2010－2020年）》指：“完善高等教育由中央、省、市三级办学，中央出

和省两级管理、以省为主的体制，加强省统筹力”；“把提高质量作为教育改革发展的核心任务，度

树立科学的质量观，把促进人的全面发展、适应社

［3］

会需要作为衡量教育质量的根本标准”。《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》

评估和保障；高校主要是针对自身发展水平和教育教学质量进行自我评估，发现问题，及时改善，并为外部评估提供基础。在这三个主体中，前两者属于高校外部质量保障，后者属于内部质量保障。高等教育质量内涵的扩展使得高校外部的质量保障愈加重要，它包括国家、政府、社会对高等院校的教育教学质量进行鉴定与评价，以及对高等院校内部质量保障活动的监督。在我国，政府在高等教育质量保障主体中居核心地位，虽然近年来对社会保障的呼吁日益高涨，但在短期内，政府的绝对主导地位还难以改变。

从层次看，我国高等教育质量保障的政府主体又分为中央和地方（省、自治区、直辖市）两级。中央政府主要针对全国高等教育系统的整体质量、各级各类高校的教育教学质量进行评估、促进和保障；地方政府主要是对本地区高等教育系统的整体质量和各级各类高校的教育教学质量进行评估、促进和保障。在中央层面，质量评估和保障体现的是对高等教育系统和高等教育机构最低质量水平的要求，尤其是在区域发展不均衡的情况下，这种质量评估和保障只能体现全国高等教育发展的基本水平，而不是也难以突出不同地域和类型高等教育机构的特色化质量发展。因此相应地，地方（省级）政府在高等教育质量保障中的主要职责就是在保证全国高等教育最低质量标准得到贯彻的基础上，结合本地区社会和教育发展特点，依据特色化的高等教育质量标准，促进和保障本地区高等教育系统和高等教育机构的质量提升。

：“要推进高等教育内涵建设，全面提高高等教指出”；“完善分类指导、部市共建、行业支持、育质量

［4］

市域统筹的高等教育管理体制”。国家和地方教育规划纲要的相关规定都表明，加强高等教育的省

级统筹将是今后高等教育管理体制改革的重要趋势，而高等教育质量保障将成为省级政府高等教育管理的核心任务。

（二）加强省级政府高等教育质量保障的动因“加强省级政府教育统筹是《教育规划纲要》关于教育管理体制改革的一项重要内容，也是在新的历史时期，针对当前教育问题所做的一项创新性

［5］

制度安排”，是针对高等教育管理体制与社会经

济发展尤其是区域社会经济发展不适应的矛盾进行的一次深度调整。

1．高等教育管理体制改革的必然要求

我国高等教育管理体制以“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”为原则，中央政府对全国高等教育具有全局性管辖权，但高等教育统筹协调的基本单位是省（自治区、直辖市），地方高等教育管理权限、地方办学自主性和积极性，直接关系到高等教育质量提升。进一步调动地方办学积极性，赋予地方更多的办学自主权，深化政府高等教育管理体制改革，既是实现全国高等教育基本质量保障的前提，更是结合地方发展水平，实现更高质量水平的必然要求。但由于政治体制、文化惯性、法制不健全、制度路径依赖等原因，省级政府对高等教育的统筹协调权并未得到充分落实。因此，中央政府进一步下放高等教育管理权限，赋予省级政府更多的办学自主权和教育责任，以加

二、省域高等教育质量保障：趋势与动因

近年来，随着高等教育管理分权化进程的加快，省级政府高等教育管理权限逐步增加，尤其是《教育规划纲要》颁布以来，省级政府统筹高等教育发展的趋势更加明显，并且这将成为今后高等教育宏观管理的重要趋势。

（一）加强省级政府统筹高等教育质量是未来趋势

长期以来，由于我国中央和地方政府在高等教育管理方面的权责关系不清，导致中央对地方高等教育管得过多、过细，越位、缺位和错位现象并存，使地方政府缺乏应有的高等教育办学自主性，甚至养成了依靠中央政府的惰性，使地方高等教育发展缺乏活力和多样性，质量难以提升和保障。对此，·12·

·教育管理·论省域视角下的高等教育质量保障

央集权管理导致省级政府在高等教育发展方面缺乏经验。在高等教育质量保障方面，由于对质量观、质量评估以及相关问题的认识存在不确定性和理解不到位，使省域高等教育质量保障还处于初步的探索阶段。

（一）省域高等教育质量保障的目标

省域高等教育质量保障的主要内涵，是指在中央宏观调控下，以省级政府为主导，以高校为基础、社会中介机构积极参与，坚持科学的质量观，通过评估体系等质量保障制度，实现区域高等教育质量的保障和提升。其目标具体包括：落实立法权、规划权、资产处置权、行政督导权等高等教育统筹协调权力，真正实现省级政府对本区域高等教育的统筹；省域高校的布局和结构较为合理，既能够反映其在全国高等教育布局结构中的应有地位和作用，又能够与本区域社会经济发展需要相吻合；建立和完善具有区域特色的教学质量保障体系；建立兼顾全国统一标准和地方特色的高等教育质量评估体系。

（二）省域高等教育质量保障的主要策略省域高等教育质量保障是一个具有广泛内涵的概念，它不仅涉及省域内的诸多问题，还涉及更大区域乃至国家高等教育政策，不仅是高等教育内部的问题，还涉及社会诸多系统。因此，省域高等教育质量保障需要从多个层面进行推进。

1．加强省级政府的高等教育统筹能力

加强省级政府对高等教育的统筹是我国高等教

。《教育规划纲要》规育管理体制改革的重要趋势

：“加强省级政府教育统筹”，“完善以省级政府定

为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质［6］

量”。因此，省域高等教育质量保障的主体是省级政府，必须完善“中央和省级人民政府两级管理，以省级统筹管理为主”的高等教育管理体制，进一步向省级政府下放教育管理权限，提升省级政府统筹高等教育的能力，使之不仅有权统筹，也有能力统筹。为此，各省级政府应加强对本省范围内各类高等教育发展规划、省内高校布局、学位授予单位布点、重点学科和专业设置等的统筹力度；成立省级教育研究机构，加强对本省高等教育的研究，提升政府统筹高等教育的基本能力。

2．制定特色化区域高等教育发展战略

，《教鉴于我国高等教育区域发展的不平衡状态

育规划纲要》指出要优化区域高等教育布局结构，

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强省级政府对辖区内高等教育的统筹，有助于建立具有本地区特色的质量保障体系，提高高等教育管理效率，有助于地方政府结合本地区实际更好地向高校放权，实现高等教育的高质量发展。

2．高等教育区域发展不平衡

我国各区域之间的发展极不平衡，同时由于宏观调控力度不够，高等教育发展也呈现出区域发展的不平衡状态，东西部高等教育差距尤其突出。高校数量方面，东部高校密集，重点大学集中，而中西部高校数量明显不足；受教育投入和分配机制影响，东部高校数量和层次的优势必然使其获得的经费、人才等资源更多；相应地，东部高等教育的整体水平和质量要远高于中西部高校。在这种情况下，只通过中央政府统筹和管理高等教育质量，难以平衡不同区域高等教育发展的需要。中央政府的高等教育质量政策只能保障最低质量水平，而难以有效促进高等教育质量向更高水平提升。要想实现这一点，就必须扩大省级政府对高等教育的统筹，使之结合区域发展水平建立相应的质量保障体系和目标，促进高等教育质量向更高层次提升。

3．区域自主性增强对提升高等教育质量的需求随着我国经济体制和管理体制改革的深入，我国经济发展格局正日趋区域化、地方化。在各省份社会、经济自主权不断扩大的背景下，各地对高等教育的重视和期望也在不断提升，它们希望通过推进高等教育发展，进一步提升人才水平和质量，为经济和社会发展提供人才保障，这使得高等教育呈现出地方化、区域化的特点。例如近年来很多省份都提出要建立“高等教育强省”和“人力资源强、打造“高等教育高地”的目标，但由于各地省”

区经济、社会和教育发展水平不同，人才需求的类型、层次和结构也有很大差异，由中央采取“一刀切”的方式，根据统一标准实行统一管理，难免脱离地方实际，影响高等教育质量监控的实效性，也不利于丰富、多样的高等教育生态的形成。因此，加强省级政府对高等教育的统筹是进一步调动区域自主性，实现高等教育强省、高等教育强国目标的必然途径。

三、省域高等教育质量保障：目标与策略

目前我国各省的高等教育质量保障处于初步发展阶段。虽然各省对高等教育发展充满积极性，希望建立具有区域特色的高等教育体系，但长期的中

·教育管理·论省域视角下的高等教育质量保障

发展的区域特色，这是新形势下打造高质量的区域高等教育体系的必由之路。

4．建立和完善教学质量保障体系

教学质量保障是高等教育质量保障的主要内容，因此，建立和完善教学质量保障体系是省域高等教育质量保障的核心任务。各省份应该建立和完善以高校为基础、省级政府发挥主导作用、社会积极参与的开放、多元、全面的区域高校人才质量保障体系。具体包括：充分发挥高校在人才培养中的基础和核心作用，坚持教学工作的中心地位，发挥经费投入的导向作用，加强各项教学基本建设；鼓励高校建立科学、长效的内部教学评估与考核制度，建立和完善对院系、专业、课程和教师的教学评价制度；充分发挥省级教育主管部门在人才培养质量保障体系中的主导作用，按照分类指导、分类管理的原则，制定不同类型院校和专业的质量标准和质量要求；改革高校评估方法，建立和完善符合本区域高等教育发展的评估指标体系和评估模式；以协同创新为途径，积极发挥社会各高等教育利益相关方在高等教育质量保障体系中的作用；建立区域毕业生就业信息系统，加强高等教育质量的后续保障。参考文献：［1］［6］中共中央，国务院．国家中长期教育改

．ht-革和发展规划纲要（2010－2020年）［EB/OL］tp：//news．xinhuanet．com/edu/2010－07/29/c_12389320．htm，2010－07－29/2012－10－04．［2］卢晓中，刘志文．中国高等教育质量政策的

A］．潘懋元．大学教育质量的理特点及其走向分析［

C］．广东高等教育出版社，2009．88．论与实践研究［

［3］广东省中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）［EB/OL］．http：//www．gdhed．edu．cn/main/www/126/2010－10/118684．html，2010－10－26/2012－10－08．

［4］上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）［N］．中国教育报，2010－09－09（5）．

［5］顾明远，石中英．《国家中长期教育改革和发M］．北京师范大展规划纲要（2010－2020年）》解读［

2010．339．学出版社，

（责任编辑

刘第红）

根据中东西部实际情况因地制宜地统筹区域高等教

育发展；促进东部地区高等教育率先发展，支持中西部地区高等教育加快发展。可见，各省统筹本省高等教育的重要任务就是制定符合本省社会经济发展水平和教育发展状况的体现区域特色的高等教育发展战略。目前很多省份都相继提出了符合自身发展水平和地位的高等教育发展战略，广东省提出建

，北京市提出“建设结构合理、设“南方教育高地”

特色鲜明、质量一流、开放融通的首都高等教育体

，陕西、湖南等省提出建设“教育强省”目标。系”

各省份需要进一步研究和解决的问题是，如何深入研究本省高等教育发展的具体目标和发展思路，使发展战略切实可行并行之有效。

3．优化区域高等教育布局与结构

国家高等教育整体布局和结构调整是建立我国高等教育体系的重要措施。各省高等教育布局和结构调整既是国家高等教育体系建设的重要组成，更是本省高等教育发展和社会经济发展的重要内容。优化高等教育布局和结构是提升本区域高等教育质量的重要措施，主要包括实现本省各级各类高校在区域内的合理布局，实现高等教育内部学科、专业、类型、层次结构的优化。我国多数省份内部也存在高等教育发展不平衡问题，高校多集中在省会等中心城市，中小城市相对薄弱。比如广东省高校主要集中在以广州市为中心的珠江三角洲地区，其他区域相对薄弱。因此，促进高等教育在省域内的合理布局，平衡区域内高等教育资源，是优化省域高等教育体系的重要内容，是促进区域社会经济发展的重要途径，也是衡量区域高等教育质量的重要标志。而在高等教育内部结构调整方面，因为我们的国家现代化对高层次专门人才需求的多样性和区域的差异性是世界上不多见的，很难沿用单一标准来衡量不同地域的所有高校，因此，要想切实保障高等教育质量稳步提高，就必须优化结构、办出特色。各省份应该在国家高等教育分类体系的基础上，研究适合本区域的高校分类管理体系，引导其他各类高校在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。根据区域社会经济发展特点以及在全国高等教育发展中的地位和作用，优化本区域学科专业等结构，重点扩大高技能型、应用型、复合型人才培养规模，加快发展专业学位研究生教育，体现出学科和专业

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