风险社会视域下的公共政策问题及解决路径探析

上传者：纪仁杰
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上传时间：2015-04-21
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风险社会视域下的公共政策问题及解决路径探析

内容摘要：公共政策在社会公共生活中居于举足轻重的地位，从应对风险社会的角度来看，我国公共政策存在信息机制、参与机制、责任机制和相关意识准备不足的问题。因此，政府在政策系统运行的过程中，尤其应该注意建立科学合理的信息管理机制、完善民主协商的参与机制、明确公共政策的责任机制、树立应对风险社会的过程意识和风险意识等，以使公共政策更好地适应风险社会，解决风险社会下的社会问题。

关键词：风险社会政府公共政策

风险社会中公共政策存在的问题

（一）公共政策信息准备不足

在政策系统中，存在这样两种信息，“第一种是必须搜集或创造并加以考虑的信息；第二种是政府机构必须向公众提供的信息”（科尼利厄斯·M·克温，2007）。信息不仅是决策的基础和前提，也是决策完善的依据和反映。因此，全面、准确、及时的信息是正确决策必不可少的条件。然而，风险社会下我国政策系统的运行困难重重，具体如下：

1.政策制定前的信息搜集工作。我国政府的公共政策实质上是广大人民群众的根本利益的反映，是其意志和要求的集中体现。然而，政策在信息搜集方面却存在着诸多问题。一方面，政府官员滥用权力引致的一些政策的信息搜集工作，主要是围绕政府官员的个人偏好而对信息进行有目的筛选而完成的，仅仅反映政府官员的意志而并没有充分反映民意；另一方面，作为政府机构信息收集与发布、公共管理的重要工具，电子政务系统的实质性作用不大。有关部门没有将电子政务落实到位，仅把电子政务系统当作摆设，缺乏与传统政务工作的有机结合，并没有重视电子政务作为沟通公民和政府的桥梁作用。

2.政策实施中后期的信息宣传工作。第一，在风险社会中，传媒呈现的信息并不那么“纯净”，它既可能消除不确定性，又可能（因混乱和失衡）产生新的不确定性（李良荣，2006）。在此过程中，媒体对信息总是有选择性的，更倾向于抛出某些爆炸性的新闻话题，让公众处于激烈的谈论中。“由风险和灾难所导致的恐惧感和不信任感将通过现代信息手段迅速传播到全社会，引发社会的动荡不安”（赵延东，2004）。如今政府政策宣传工作中，并没有充分发挥大众传播媒介对政策的宣传作用，媒体并没有成为联系政府和公众的中介和桥梁。反而由于政府与媒体的联系度不够，使得一些新闻报道成为“唯恐天下不乱”的始作俑者，与政府维护稳定的政策导向出现偏离（汪涛等，2010）。媒体更多的是破坏了公众对风险的感知，造成虚假的风险印象，刺激错误想象和不当反应的产生，在客观上扩大和再生产风险（刘丹凌，2010）。第二，政府并没有就政策宣传工作与媒体作好沟通交流工作。政府在政策信息的宣传过程中，通过掩盖、淡化、转换等手段维护一时的社会稳定，但信息的缺失、隐瞒也反过来强化了风险，带来更多的猜疑、恐慌和不安，进而演化为更大范围的“信任危机”，阻碍社会问题的解决和风险的化解。

（二）公共政策参与机制存在缺陷

在现代风险社会中，公共政策的制定、实施、反馈的过程充满着不确定性。伴随着政策系统的不断运行，其间也会有层出不穷的社会问题出现以及各种利益关系的变化，这就决定了政策必须吸纳更多公民的参与。首先，政策听证在一定

程度上还仅仅停留在形式上，除了受益者和其他少数利益相关者外，对于广大公民来说，很少能有机会参加或者表达自己的看法（史云贵，2010）。其次，在政策执行过程中，公民政治权利不落实和参政渠道不畅通也极大地挫伤了公民配合政策执行的热情，易产生一种潜在的离心倾向、不信任感，导致政治冷漠以及政治责任感的弱化。这对政府公共政策的实施，甚至政府的合法性本身，都提出了有力的挑战。最后，在政策反馈阶段，政府对公民以及舆论的重视程度也是远远不足的。政策反馈渠道反映出政策系统的封闭性，政策的影响者与政策的推行者不能有效沟通。

（三）公共政策责任机制不完善

政府官员的政治责任承担范围最主要的就是制定公共政策，然而，现阶段我国却没有建立起完善的政府政策责任制度。正如张国庆（2000）所说的“在我国历史上，由政府执行具体政策所导致的失误与过错，都很难由政府和政府工作人员负责或负完全责任”。政策的决策权与决策责任相分离，决策成败与决策者个人荣辱得失、升迁降免缺乏直接的、必然的联系。换言之，决策责任主体不明确，决策失败后无人承担实际责任，导致几乎每一个决策层面都存在决策失误现象及可能性，这在很大程度上降低了政策的科学性、合理性。

（四）公共政策相关意识不强

首先，公共政策的过程意识不足。我们把公共政策制定领域视为一个动态环境，在基本决定做出之后的长时间中，过程仍在继续（拉雷·N·格斯顿，2001）。在这样的风险政策背景之下，政策制定过程中并没有作好政策终结与政策发展之间的相互衔接，使得不少政策朝令夕改，从而引起公众的反感。其次，公共政策的风险意识不强。乌尔里希·贝克（2004）在《风险社会》一书中，指出“危险在增长，但它们在政治上没有被改造为预防性的风险管理政策”。现阶段我国社会正处于一个体制变革的急剧转型期，社会冲突和矛盾日益尖锐，长期稳定已使公众的风险意识逐渐淡漠，应付突发性事件的心理准备明显不足。以至于面对突发性事件时极易产生群体性恐慌，从而使个人和整个社会的应急能力不断降低。

我国政府公共政策有效运行的路径

（一）建立科学合理的信息管理机制

1.完善政策输入系统，使其免受单一决策者的个人影响。一方面，在坚持民主集中制的同时，要完善人民代表大会制度这一基本的民意表达机制。吸收更多的更能广泛反映社会群体利益要求的代表，逐步增强人大的“外部性”色彩，并尝试基层推行“官不进人大”，稳步减弱人大的“内部性”色彩，才能更充分地发挥人大在政策输入上的重要作用。另一方面，加强与各政策主体的联系，使政策真正成为各方利益平衡的产物（张小明，2000）。如加强与基层群众的联系，充分利用调研活动发现问题，从而反映人民群众的各种利益要求，使政策输入系统真正成为问题解决的有效路径。2.不断创新电子政务系统，使其远离固化。各层领导的决心、示范和领头作用，是实施和完善电子政务系统的关键。在此基础之上，规划和整合一批战略性、宏观性、基础性和公益性的政务信息资源，健全电子政务安全保障体系，完善电子政务相关法律、法规和制度，使电子政务真正成为转变公共政策有效运行的有力工具。

3.在政策信息宣传方面，一方面，要发挥传媒在风险社会中的正外部性，克服其负外部性。政府必须积极利用好传媒宣传政策效果的功能，对传媒进行方向引导，以增强受众对政策的信任度，塑造健康的风险文化，引导公众对政策的理性认知和提高行为能力（刘丹凌，2010），促进现代风险的预防、处理和化解。

另一方面，政府应在加强与媒体沟通的基础上，充分了解情况并及时采取措施，群众则从媒体中及时了解相关部门对社会风险的解决信息，避免对政府产生误解，进而造成不信任蔓延。

（二）完善民主协商的参与机制

1.要健全政策参与机制，扩大政策参与范围，完善民主参与制度。鼓励和积极引导在政策参与中处于劣势的公民弱势群体，发挥他们的政策监督作用，使政策真正体现公民的利益而不是少数人的特殊利益，这是改善政策参与制度的关键。

2.要拓宽民主参与渠道。首先，政府应该建立社情民意的网络资源库。网络资源库的建立应定位准确、设计科学、畅通信息采集渠道，了解民众的所想所愿所需，及时整理分析信息，以便为政府的决策提供参考。其次，建立网络发布平台。以网络问政的非正式形式与电子政务的正式沟通相结合，使信息更趋向真实，有利于不断促进政务公开透明、政策信息完备。最后，政府政策过程应积极引入社会讨论，包括座谈会、听证会、专家评议会、组织民意测验等。社会讨论模型可以将大众的角色定位在辅助决策的地位上，为政府提供大量的信息（杨丽丽，2005）。公共政策由于公民广泛参与，执行起来更为容易。

3.要加强上访制度改革，完善政务公开等制度，实现政府政策系统与公民利益有效衔接和良性互动。具体而言，在强化和程序化信访制度的同时，要切实保障信访人的合法权益，坚决查处迫害信访者的事件。短期内，对各级党政部门进行减压，对信访群众进行“松绑”，以减小信访的相对规模与冲击力，为维护信访的民主性和科学性提供保障。

（三）明确公共政策的责任机制

首先，政策制定者应该对政策最终效果负全责。合理划分各个政策主体的责任，明确落实政策责任机制，使政策制定者充分认识到制定政策的重要性，激发其强烈的使命感和责任意识。其次，不断优化机构和人员配置，降低政策成本，提高政策效率。一方面要提高公务员队伍整体素质；另一方面对公务员系统进行各个水平、强度的培训，不断磨练其政策制定、执行技能，以为政策系统能有个良好的开端奠定基础。最后，完善政策管理的监督体系。明确公民、社会组织、各类媒体、各民主党派、政协组织等监督主体的职责范围，既对政策合法性、合理性进行监督，也对其有效性进行监督。同时培养监督主体的责任意识，激发其积极性。

（四）政策主体尤其是政府应该形成应对风险社会的意识

作为一种新型的政策方式，前瞻性政策弥补了传统公共政策方式的不足，是以预防而不是处理问题为核心的政策导向。一方面，政府应该努力倡导形成全社会范围内的前瞻性文化，公民在这种文化的带动之下会主动向政府提出一些未被意识到的问题，起到集思广益的效果；另一方面，政策的制定更重要的是面向未来（曾令发，2007），并且在此过程中，需要政府整合政策制定、执行、反馈的机构，在创新结构的基础之上，吸纳更多政策主体的加入，调试好社会利益和责任的分配角色。而且还要与时俱进，发现和解决新矛盾，在尽可能平等兼顾各方利益的基础之上，保持政策过程的稳定性。

结语

当代中国正处于关键的转型时期，政府要想在风险社会中提供一个和谐的政策环境，就必须重新审视公共政策。政府应该重视政策信息的作用，加强与媒体在政策活动中的合作，积极吸纳更多政策主体的参与，加强政策主体的责任意识，

完善监督体系，树立全面的政策过程意识和风险意识。在推动公共政策系统的发展与完善的同时，可以形成有效应对风险社会的公共政策机制，构建和谐社会。

参考文献：

1.[美]科尼利厄斯·M·克温著，刘等译.规则制定—政府部门如何制定法规与政策[M].复旦大学出版社，2007

2.李良荣.新闻学导论[M].复旦大学出版社，2006

3.赵延东.风险社会与风险治理[J].中国科技论坛，2004（4）

4.王涛等.湖南省社会风险发展态势及其多元化治理[J].长沙铁道学院学报，2010（2）

5.刘丹凌.论新媒体的风险放大机制与应对策略[J].中州学刊，2010（2）

6.史云贵.中国现代国家构建进程中的社会治理研究：一种基于公共理性的研究路径[M].上海人民出版社，2010

7.张国庆.行政管理学概论[M].北京大学出版社，2000

8.[美]拉雷·N·格斯顿著，朱子文译.公共政策的制定—程序和原理[M].重庆出版社，2001