谈论渐进模式在危机决策中的适用性分析

谈论渐进模式在危机决策中的适用性分析 全球化时代是一个充满机遇和挑战的时代。人类在广泛 享受全球化所带来的科技进步、经济发展的同时，必须清醒 地认识到国际关系的错综复杂、意识形态的交融碰撞必定会形成新的不稳定因素，并对政府危机管理构成严峻挑战。作 为危机管理的重要组成部分，危机决策直接影响着危机管理 的绩效。为此，本文从分析林德布洛姆渐进决策模式在我国 危机决策实践中的适用性入手，探寻实现危机决策科学化的有效途径。 一、危机与危机决策 不同的学者采用不同的术语描述危机。罗森塔尔 ( Rosenthal)和皮内泊格(Pijnenburg)认为，危机就是对一个社 会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时 间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的 事件。巴顿(Barton)认为， “危机是一个会引起潜在负面影响 的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及 其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大危害” 。尽管定 义不同、内容有所侧重，但都在一定程度上阐释了危机的特 征，即危机具有爆发突然、发展难以预测、结果不确定的特 点。同时，也揭示出危机实质上是一种决策情势。在此情境 中，决策者的基本价值观念受到了猛烈冲击，危机的突发性 和不确定性严重威胁着人民生命财产安全及社会的稳定。为 了有效遏止或遏制危机的发展，决策者必须在有限时间内回 应危机事件。由于危机决策是在时间紧迫、信息有限、资源 稀缺的条件下做出的非例行决策活动，因此危机决策具有不 同于常规决策的以下特点: 1.决策主体精英化。 作为政府治道变革的目标模式之一， 民主行政实现的有效途径在于决策主体的多元化，即通过建 立参与性的行政决策机制，拓宽危机决策主体范围。然而在 危机决策中，政府必须高效快速地回应危机，危机决 策不可 能在充分民主协商的基础上进行，而只能由决策中枢机构和部分专家组成的精英集团做出。 2.决策程序简单化。 行政决策的程序一般包括发现问题、 确定目标、拟订方案、评估方案、方案实施等步骤。与之不 同，在危机决策中，只能采取简易决策程序，即快速制定方 案并实施方案，而无法在有限的时间内通过听证和咨询对决 策方案加以充分评估。当然，危机决策程序的简单化并不意 味着危机决策比常规决策容易。相反，在简易决策程序下， 决策者必须克服时间和资源僵乏的压力，确保危机决策活动 的有效开展。 3.决策效果不确定。 常规决策所处的决策环境相对稳定。 由于决策方案在实施以前已经过多元决策主体

充分论证，决 策方案的执行效果通常不会偏离决策者的估计。而在危机决 策中，危机的发展态势难以预测，决策者面临的决策问题常 常处于不确定状态。决策主体的精英化、决策程序的简单化 以及基于信息技术的危机决策系统的缺位，致使危机决策方 案只能是相对满意的.并且其效果存在一定程度的不确定性。 二、渐进决策模式的内涵途释 渐进决策模式是美国著名的经济学家、政策分析的创始人林德布洛姆在对理性决策模式产生质疑的情况下提出的。 理性决策模式以古典经济学中的“经济人”假设为前提，通过确定目标、制定备选方案、选择最佳方案、实施方案等一 系列科学计算完成旨在获取最大社会效益的决策活动。林德 布洛姆在《决策过程》一书中将理性决策模式的要点概括 为:(1)面对一个存在的问题;(2)一个理性的人首先澄清他的目 的、价值和目标，然后在头脑中将这些东西进行排列或用其 它方法加以组织;(3)然后列出所有可能达到他目的的重要政 策手段;(4)审查每项可供选择的政策会产生的所有重要后 果;(5)这时他就能将每项政策的后果与目的进行比较;(6)因而 选出其后果与目的最为相称的政策。然而，决策问题的难以 准确界定、决策信息的复杂性与不充分、决策目标和价值观 的不一致阻碍了理性决策模式在决策实践中的广泛应用。为 此，在对社会政治过程的四种基本形态即价格体系、层级体 系、多元体制、议价分析的基础上，林德布洛姆指出:政策制 定不可能是一个纯粹理性的过程，而是党派之间利益调适、 不同利益集团相互博弈的结果。具体而言，决策者为了协调 各种政治力量的矛盾冲突，在决策过程中只能采取对现实中 既定的决策方案进行小小修改的方式，在社会稳定的前提下 实现决策目标。可见，较之理性决策方式，林德布洛姆所倡 导的渐进决策模式更加切合实际。如 果说理性决策模式通过 强调合理计算倡导了一种理想化的决策目标，渐进决策模式的功绩则主要在于从实证角度创建了一套新的决策方法理 论。该方法理论的产生有深刻的现实原因和科学的理论依据。 1.渐进决策模式是谋求社会稳定发展的必然要求。任何 一项政策都应该得到公众的广泛支持和拥护，而不能成为利 益冲突和社会暴动的诱因。这是公共政策的基本准则也是迫 使决策者关注现行政策连贯性的基本动因。众所周知，新政 策的付诸实施意味着利益结构的重新调整。重大政策创新无 疑会严重冲击现存的利益格局并遭受部分利益受损者的强 烈反对。如果只是对现行政策加以小小的修正，各种政治力 量将会在不造成大的社会波动

的前提下调适平衡。所以，渐 进决策模式的普遍推行是谋求社会稳定发展的必然要求和 理性表现。 2.渐进决策模式体现了马克思主义事物发展的辨证统一 规律。唯物辩证法认为，任何事物的发展都是否定之否定的 过程，并呈现螺旋式上升、波浪式前进的发展轨迹。其中， 事物发展的辨证否定是包含肯定的否定。这一规律告诉我 们，决策是一项连续的过程。在这个过程里，新的政策是对 现行政策不断扬弃的结果，即通过保留现行政策的合理因 素、修正其消极因素，达成决策目标。渐进决策模式正是马克思主义事物发展的辨证统一规律在公共政策中的科学体 现。在政策制定上，它并不要求决策者全面推翻原有政策， 而只需要着眼于几个重要变项，通过逐步或微小的改变，形成新的政策。 作为对政策制定过程的真实描述，渐进决策模式的优点 一方面在于它满足了政治一致性的要求。渐进决策模式推崇 对现行政策做枝节调整，遵循按部就班、积小变为大变、稳中求变的原则，不仅实现了决策目标，同时也有效维护了社 会的政治稳定。另一方面，渐进决策模式可以有效减少决策 成本、 降低决策风险。 采取渐进决策模式制定的每一项政策， 通过在既定政策基础上搜集新的信息、资源，其决策成本大 大小于全盘否定现行政策，而重新制定一项新政策所需的决 策成本。同时，越是具有重大创新性的政策，其效果越是难 以预计。而具有政治稳定功能的渐进决策模式可以有效避免 政策上的大起大落，降低决策风险。 从某种意义上说，渐进决策模式的优点隐含了其固有的一些 缺陷。首先，渐进决策模式具有明显保守主义的倾向。该模 式认为政策分析受制于权利制约。为了减少各种政治力量的 利益差异和价值冲突，只能对先行政策稍加调整，即把政策 创新限于很小范围内，表现出一种只注重眼前利益而忽 视长 远利益的保守倾向。其次，渐进决策模式过于轻易地承认人类理性的局限性。在批判“乌托邦”式的全面理性决策模式 的同时，渐进决策理论走向了另一个极端一将绝非至善的决 策现状合理化、合法化，简单地消弧了决策的“是”与“应 该”之间的差别和张力。最后，渐进决策模式缺乏一套系统 理论指导政策制定。 理性决策模式通过提出 “基于合理计算” 的决策原则和具体的决策流程指导决策活动的开展。渐进决 策模式更多的只是倡导了一种新的决策思想，即以先行政策 为基点，关注政治互动，维护社会稳定。尽管该模式具有很 强的现实意义，但由于缺乏系统理论的支撑，其指导意义和 操作性不强。 可见，渐进决策模式

并非“放之四海而皆准”的决策模 式，正如政策科学家德罗所说，其有效性取决于以下三方面 条件:(1)现行政策的执行结果是基本满意的;(2)所面临问题的 性质相对稳定;(3)解决问题所需的资源能够持续获得。 三、渐进决策模式在危机决策中的适用性 关于渐进决策模式在危机决策中的适用性问题，目前学 界持否定态度的居多。 原因有二:一是系统全面的危机应急预 案匾乏。危机应急预案是危机治理者为了有效回应危机，在 危机爆发前制定的应对危机的基本措施。综观我国危机管理实践，危机应急预案编制工作总体滞后，各专项和部门预案 及基层预案的欠缺导致无法基于危机应急预案进行科学决 策。二是危机危害严重，必须精密计算、理性解决。危机的 发展态势、影响范围与人民生命财产安全密切相关。因此， 必须在时间紧迫、信息有限、人力资源紧缺、技术支持稀缺 的决策环境下寻求最优化的危机决策，即应该通过采用科学 的决策程序和先进的决策技术实现危机决策的最大理性。表 面看来，这些理由都存在一定合理性，但结合我国危机管理 实践和发展趋势看，渐进决策模式将成为危机决策的主流模式。 首先，危机状态下的客观决策环境限制了理性决策模式 的应用。理性决策模式对决策环境要求苛刻，即必须在拥有 完备的决策信息、充足的人力资源的前提下，运用数学、统 计学、系统分析等科学理论和方法来解决决策问题。在危机 状态下，快速决策是第一原则，由于决策环境的种种约束， 理性决策模式常常失效。相反，渐进决策模式不仅决策程序 相对简单，而且对信息、资源的完备性要求相对较低，因而 更符合危机决策情势。 其次，全面危机管理理念的树立更突显出基于应急预案 的危机决策的科学性和指导力。全面危机管理要求从全面、系统的视角应对危机，尤其强调危机预警工作 。制定危机应 急预案作为危机预警的重要内容，是危机事中决策的基础。 由于应急预案是在相对宽松的决策环境和先进决策方法的 运用下完成，其科学性和指导力无庸置疑。即使危机发展态 势与应急预案中的相关描述不完全一致，也可以对应急预案 稍加修改，形成新的危机决策。当然，就目前我国危机管理 现状看，全面的危机应急预案缺位不置可否，但这并不能成 为危机决策者弃用渐进决策模式的理由。相反，全面危机管 理理念指明了危机决策的发展趋势，即必须在各类危机应急 预案的基础上，采用渐进的方法制定危机决策。 最后，采用渐进决策模式决断危机事件是减少决策成本 的重要举措。随着基于战略导向的绩效管理在政府

危机管理 实践中的不断深人，危机决策主体的成本意识明显增强。由 于危机所具有的巨大破坏性导致治理危机需耗费大量的人 力、物力、财力，减少决策成本已成为危机决策的基本准则 和节约危机治理资源的应有之义。渐进决策模式适应于我国 危机决策工具落后、危机决策者决策水平不高的现实，通过 有针对性地调整危机应急预案，能在有效应对危机的同时降 低危机决策的成本。当然，加强渐进模式在危机决策中的适用性并不意味着对理性决策模式的抛弃。相反，应在认清渐进决策模式将成 为危机决策的主流模式的同时，吸收两种模式的优点，将技 术分析和政治互动有机结合。具体措施是: 1.扩大危机事前决策的民主参与。民主决策作为优化 危机决策的主要方式，构成了现代社会民主法治的基石。随 着民主行政的推进，公众参与行政决策和公共事务治理的意 识明显增强。尤其对于与人民生命财产安全密切相关的危机 决策，公众的参与要求更为强烈。不同于危机爆发后，时间 紧迫、无法广泛征求民意的决策情势，危机爆发前的决策环 境相对宽松。因此，有必要通过扩大危机事前决策的民主参 与， 提高危机决策的科学性。 作为危机事前决策的主要内容， 扩大危机应急预案编制工作的民主参与一方面可以广泛征 求意见， 满足公众参与危机决策的诉求;另一方面可以减少执 行应急预案的阻力。可采取的基本措施有:一是利用“外脑” ， 充分发挥智囊机构的作用。危机决策者可以组织各领域的专 家，运用其专业知识和经验，通过全面收集危机信息来分析 危机爆发概率、界定危机性质、评估危机影响、协助制定反 危机战略和应急预案。二是建立并完善参与型的危机决策机 制。通过畅通公众意愿的表达渠道和采用咨询、听证等方式 倾听民众对危机决策问题的看法，在平衡各方利益的基础 上，制定出真 正反映大多数公众利益的危机决策方案。 2.提高危机事中决策的满意度。尽管危机应急预案是在 危机爆发前基于危机信息监测系统制定而成，但是它并不能 完全解决危机爆发中的全部问题。因此，危机决策系统的决 策能力对于应对危机发展中的突发状况尤为重要。然而在紧 张的危机环境下，危机的巨大危害性和危机决策的不可逆转 性会突破决策者的惯常心理认定，甚至会造成群体“盲思” 。 决策者在理性非常有限的情况下，常常会倾向制定次优决 策。为了提高危机事中决策的满意度，一方面要强化危机应 急预案的指导力。总体上看，危机应急预案可以指导危机治 理工作的成功开展。即使危机发展中的突发状况会影响应急 预案