上海自贸区建设中行业协会能力问题考察_冯梦成

网络出版时间：2015-04-08 11:14

网络出版地址：http://wendang.chazidian.com/kcms/detail/44.1338.F.20150408.1114.004.html

2015年4月

第2期 总第179期

开放导报

CHINA OPENING JOURNAL

April 2015No.2 Total No.179

【社会建设】

上海自贸区建设中行业协会能力问题考察

路”，与政府一道参与市场的治理。 因此，中国（上海）自贸区不仅需要行业协会参与市场治理，为其发展提供广阔的空间，而且还对其能力提出了新的要求和期待。例如，自贸区将着重突出投资管理、贸易监管、金融创新和综合监管四个方面的制度创新。其中，监管制度创新将很大程度上决定和制约着其他方面创新步伐，这对包括行业协会在内的市场治理主体提出了创新的要求。又如，自贸区遵循的管理模式是“一线放开、二线管住”，服务贸易和投资自由化如何能在一个区域内被管住。对此，行业协会有没有一个创新性的有效解决办法？再如，上海

二、行业协会参与自贸区建设的

能力问题分析

从上海市及其浦东新区行业协会的运行实际看，行业协会要在自贸区建设中发挥作用还存在以下问题与困境：

（一）俱乐部化倾向和“会员逻辑”强化浦东新区的行业协会绝大多数都面临着激烈的同行业竞争，尤其是来自上海市同行业的协会。按照相关政策规定，市级行业协会有权发展全市包

78

括浦东新区的企业单位作为会员，而浦东的行业协会只能发展浦东新区的企业成为自己的会员。企业为了避免同时缴费给区行业协会和市行业协会，往往只选择其中一家。不仅如此，《关于“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见》提出了鼓励长三角区域、全国性行业协会入驻浦东的政策，浦东行业协会还面临着外来行业协会的竞争。在此激烈竞争的背景下，为了自身生存与发展，行业协会走向俱乐部化和强化“会员逻辑”在所难免。而这一状况使得行业协会难以发挥弥补市场失灵和政府失灵的功能。

自贸区选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放。随着这六大领域在浦东的集聚，一批相关的行业协会也会随之设立。而要更好的发挥行业协会的行业管理、服务和协调功能，在“一业多会”的竞争制度环境下，显然需要克服其可能导致的俱乐部化和“会员逻辑”强化问题。

（二）大企业控制与精英治理

从上海及其浦东实际看，行业协会突出表现出大企业控制和精英治理这一特征。例如，上海行业协会的会长人选大体有四种：由在行业中起带头作用的大企业主要领导担任；由刚退下来的大企业领导人担任；由政府有关部门的领导兼任,日常工作则由熟悉行业情况的常务副会长主持；由退下来的政府官员担任。再如，作为国家率先建立的高科技园区、自主创新示范区的张江高科技园区集聚了近20家行业协会，其运作形式主要有三类：一是依托大型企业集团，这类协会约占园区协会总量的56%；二是依托大学和科研院所，这类协会约占园区协会总量的31%；三是依托开发公司和基地公司，这类协会约占园区协会总量的13%。而这三种类型的运作模式，均具有较强的号召力、凝聚力和吸引力，有很高的权威性、代表性，在企业中影响力较大，受到企业的高度认可。

尽管目前大企业控制和精英治理对行业协会发展发挥了积极正面的作用，但是也必须正视其可能带来的负面影响：一是精英治理所固有的家长式作风、独断专行、寡头治会等特性，不利于民主治会及其协会的可持续发展。二是大企业会员绑架协会，扭曲协会功能，损害公共利益。

自贸区建设将为中小企业发展提供了更大空

间，主要表现为两个方面：一是解除进入壁垒，使得以前只有国有大企业才可以进入的领域，中小企业，特别是民企也可进入；二是金融改革与开放，将会解决困扰中小企业融资难问题。由此，中小企业将会在自贸区内快速发展。鉴于这一趋势，行业协会的内部治理结构的改革和调整势在必行。

（三）功能“缺位”与“越位”

行业协会兼具有“行业集体性”和“准公共性”两重性质。如果行业协会不能兼顾这两重属性，或者任何一方发生了扭曲或变异，会发生行业协会失灵现象，主要表现“缺位”和“越位”问题。

从功能的“缺位”上看，行业协会主要发挥的是服务和协调功能，行业监督管理和自律职能则欠缺。例如，张江高科技园区行业协会的功能定位为：政府管理的“手臂”；服务企业的“智库”；关注产业的“眼睛”。从行业协会参与园区经济社会发展的情况看，其作用为：一是面向政府，发挥承接性的桥梁作用。二是面向企业，发挥组织性的平台作用。三是面向产业，发挥前瞻性的研究作用。可见，行业协会主要工作是对企业服务工作以及承担政府对企业服务的一些事务性工作，行业监督管理和自律功能比较缺乏。而从功能的“越位”看，比较典型的是行业协会与会员企业共谋价格联盟、市场分割等方式联合起来侵犯其他社会群体或者公共利益。

自贸区建设着眼于建立高水平的开放型经济体系，以推动我国更加深入的参与全球化的竞争之中。它对行业协会功能提出了全方位的要求，不仅需要行业协会研究全球自由贸易政策，为政府出谋划策，而且需要其积极参加多边贸易谈判，谈判中体现行业利益以及利用多边贸易规则和本国法律法规，维护会员的利益；不仅需要行业协会反映和协调行业发展的问题并提出建设性建议，而且需要行业协会加强与各国行业协会联系，及时为会员企业提供商务信息；不仅需要行业协会代表本行业应对国际贸易争端，而且需要行业协会发挥行业自律功能，减少国际贸易摩擦，并在自贸区事中、事后监管体系中发挥作用。因此，行业协会失灵问题必须得到矫正。

（四）政府职能转移和政府担忧

当前我国政府向行业协会转移职能进程缓慢，政府对行业协会担忧，即担心放权后，行业协会有

79

没有能力管好，权力会不会滥用，从而容易引发市场失控。

这一状况在浦东表现为：一是政府转移职能的步伐不够快。由于职能转变涉及到部门利益，政府实施大部委办制，机构虽少了，但政府包揽职能的格局没有大的变化，企业与政府之间仍然维系着较浓色彩的依附关系，以致于行业协会希望承接政府转移的职能（例如行业内企业资质认定及等级评定、专业技术职称、执业资格认定、行检行评等），希望承接政府授权、委托的职能（例如行业内重大投资、改造、开发项目可行性前期论证以及对项目的责任监督等活动）多数仍然难以实现。二是部分行业协会还不具备足够的能力承接政府转移出来的职能。部分行业协会人员偏少，管理素质跟不上，加之缺乏资金，缺乏信息，难以为会员企业提供高质量的服务，直接影响了行业协会的权威性。

自贸区建设首要的任务便是加快政府职能转变，即按照国际化、法制化的要求，积极探索建立以国际高标准投资和国际贸易体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批，转为注重事中、事后监管。这就要求作为承接部分政府职能的行业协会进行相应的能力建设，以使政府“放心”的下放权力。

商、安商、稳商”工作，做好政府与企业家的沟通桥梁。另外基层商会还时常扮演地方政府不方便出面的角色，为本地政府对外招商引资搭建平台。可见，商会的许多工作与行业协会基本上雷同的。但是，如将商会改造成行业协会的联合组织（商会），其主管（指导）单位必须作出改变。这是因为工商联是统战组织，缺乏行业管理方面的人员和知识，没有行业协会的工作经验。而作为联合组织的商会，由商务委指导管理较为合适。

鉴于自贸区建设刚刚起步，其着力扩大开放的金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务等六大领域尚未完全发育成熟。笔者认为，相关的六大产业在成立行业协会时维持原有的“一行一会”模式，只允许成立一家行业协会。而待相关产业发育成熟时，再采取“一行多会”模式，并成立相应的联合组织。这样，可以避免“一行多会”带来的消极影响。

（二）增强行业协会的代表性，规范内部治理机制

一方面，要增强行业协会的代表性。目前，很多行业协会的会员行业覆盖率并不高。上海全市200多家行业协会只覆盖了6万多家企业，尽管会员中大企业比较多、占GDP的比重较大，但相对于全市企业数量而言，覆盖面不到10%。当前行业协会出现代表性不足的问题，原因在于：官办行业协会社会合法性差，影响了企业入会的积极性，而民办行业协会入会门槛高，排斥了中小企业入会。显然，行业协会需要通过提高社会认同、降低甚至是取消入会门槛等方式拓宽会员覆盖面，吸引更多的中小企业加入。只有这样，才能使行业协会代表行业全体成员或多数成员的共同利益和要求，而不是少数会员的利益和要求，才能使其真正代表整个行业。

另一方面，要重视规范内部治理机制。浦东行业协会内部治理规范化程度较低，突出表现为两个方面：一是认识并不十分充分。有的行业协会将规范化建设看做是应付管理部门的一种形式，只要能过关就行了；也有的行业协会认为自己只要业务做好了就可以，规范化建设可以放在其次；还有的行业协会认为规范化的要求太麻烦。二是法人治理结构未落到实处。由于准入环节非常严格，登记成立时行业协会在形态上都具有法人治理结构。但是，由于后续监管不力，使得一些行业协会在实际中并

三、提升行业协会参与自贸区

建设能力的对策分析

提升行业协会参与自贸区建设能力，应在借鉴市场经济高度发达国家经验基础上，结合自贸区建设需要，针对行业协会存在问题及其原因，采取一些有力度的政策措施。

（一）组建行业协会联合组织，形成体系化的行业组织结构

基于行业和市场发展的需要，并与国际接轨，可以尝试将我国的商会改造成为行业协会的联合组织。当前我国的商会是以民营企业家为主体的统战组织，隶属于统战部工商联领导，例如，浦东新区工商联依托各街道、镇、开发区建立了41家基层商会，其中街镇商会37家、国家级开发区商会1家、市级开发区商会2家、区级园区商会1家。基层商会的主要功能在于进行政治协商活动，为私营个体工商业者提供参政的机会和舞台。同时，通过“亲

80

没有按照法人治理结构来运作，组织章程成了摆设，会员（代表）大会、理事会、监事会等没有真正发挥作用。基于此，一则政府部门有必要在梳理已有的规范化建设相关要求的基础上，结合各行业协会特点，分类制定出更加具体更加全面的规范化建设指导意见或建设指南。在规范内部结构时，要特别注意在理事会中给予中小企业代表一定的席位以及注意扩大会员大会的权力；另一方面，要运用年检、评估和执法监察等手段，加强对行业协会的监督管理，从而使行业协会内部治理结构更加规范和运行更加有效。

（三）加快制定和完善行业协会法及相关法律法规

我国目前将行业协会视为一般的社会团体组织进行管理，行业协会依法成立运行的主要法规是《社会团体登记管理条例》。这对于行业协会带有明显的市场性质的组织，在法律支持上显得不足，十分有必要对行业协会应进行专门立法，以便于协会活动有法可依，有章可循。一方面，通过清晰的界定行业协会的权力及其范围，特别明确与政府间的职能边界，改变目前政府对行业协会授权或委托的随意性，从法律上树立行业协会的权威性；另一方面，通过建立行业协会的监督制度和程序，对行业协会进行有效调控，防止其出现违反竞争的行为。当然，还需要进一步建立和完善其他相关法律法规，尤其是竞争法律、法规，来规范行业协会的行为。

（四）加大政府对行业协会吸引人才的支持力度人才匮乏是包括行业协会在内的社会组织的普

遍现象，社会组织在经费、工作条件、社会地位、人员待遇等方面缺乏对高层次人才的吸引力。例如，浦东新区行业协会目前所提供的人员薪资福利待遇十分有限，税前年收入往往不及上海市职工的平均水平。有几家行业协会的秘书长在加入行业协会时曾经不领取薪水，或者仅领取每月1千元的低薪。同时，行业协会通常也很少提供绩效工资、津贴等福利。在此情况下，对人才缺乏吸引力的行业协会更是巨大挑战。

政府应加强对行业协会的支持力度，借鉴国外经验，通过政府设立行业协会发展基金，或者是联合一些社会力量成立专项基金来支持行业协会的发展，提高行业协会工作人员的待遇，从而增强行业协会对人才的吸引力。同时，可通过对协会服务收入免征所得税和营业税的方式支持行业协会发展。

[参考文献]

[1] 赵红军.政府治理能力现代化是自贸区制度创新的核心[J].中国金融家,2014(5).

[2] 石碧涛,张捷.我国行业协会的精英治理问题研究——基于粤浙两地的经验数据[J].经济体制改革,2011(3).

[3] 高剑.行业协会须防大企业一言九鼎[N].东莞日报,2012-12-12.

[4] 孙春苗.论行业协会——中国行业协会失灵研究[M].北京：中国社会出版社,2010.

[5] 于蜀.多维度下的行业协会能力建设研究——基于政府、社会与行业协会互动发展的视角[J].社团管理研究,2012(10).

[6] 杜江波,郑宝金.行业协会的制度困境及改革方向[J].商场现代化,2007-04月（上旬刊）.

An Observation of Ability of Industrial Associations in Shanghai FTZ Building

Feng Mengcheng( Law and Society Center East China University of Science and Technolog, Shanghai 200237 )

Abstract: China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone requires trade association to participate in the market governance and cope with the challenge of new rules of international trade. There are many practical functioning problems for trade association including club tendency and strengthening membership logic,corporate control and elite Governance, vacancy and offside in function ,the transformation of government functions and government concerns, which restrict its function and role.So it must take the corresponding measures to eliminate the obstacle factors.such as set up united organization to formate structure system, enhance the representativeness of trade association and regulate the internal governance mechanism, establishment and perfecting of trade association law and related laws and regulations, increase the support force of government to attract talent for the industry association

Key Words: China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone; Trade Association; Ability Building

（收稿日期: 2015-02-27 责任编辑: 廖令鹏）

81