公共管理-中国区域综合公共安全管理体制模式与对策探讨

[ 摘 要 ] 本 文 研 究 了 中 国 公 共 安 全 问 题 的 现 状 、 管 理 、 预 警 和 对 策 ， 在 通 过 广 泛 调 研 国 内 已 采
取 的 各 种 措 施 的 基 础 上 ， 并 结 合 国 内 外 先 进 经 验 ， 提 出 了 区 域 综 合 公 共 安 全 管 理 模 式 ， 即 灾 区
政 府 、 企 业 和 公 众 在 灾 前 、 灾 中 、 灾 后 全 过 程 中 形 成 一 个 有 机 的 整 体 ， 并 提 出 了 改 进 区 域 各 级
政 府 综 合 公 共 安 全 管 理 体 制 的 对 策 。
[ 关 键 词 ] 公 共 安 全 管 理 管 理 体 制 突 发 公 共 事 件 模 式
一 、 公 共 安 全 管 理 概 念
公 共 安 全 是 人 们 正 常 的 生 活 和 生 产 秩 序 状 态 ， 公 共 安 全 管 理 是 对 这 种 秩 序 状 态 的 维 护 与 保
持 ， 对 打 乱 该 秩 序 状 态 的 各 类 事 件 的 应 对 ， 以 及 对 事 件 后 果 的 消 除 、 对 秩 序 状 态 的 恢 复 的 全 过
程 。 在 新 西 兰 被 称 为 “ 民 防 ” ( C i v i l D e f e n s e ) 或 “ 民 防 紧 急 事 态 管 理 ” ( C i v i l D e f e n s e M a n a g e m e n t ) ， 在
美 国 和 澳 大 利 亚 ， 公 共 安 全 管 理 被 称 为 “ 紧 急 事 态 管 理 ” ( E m e r g e n c y M a n a g e m e n t ) 。 美 国 将 紧 急 事
态 管 理 的 活 动 、 政 策 和 项 目 分 为 4 个 功 能 区 ： 减 除 、 准 备 、 应 对 和 恢 复 ， 这 就 是 紧 急 事 态 管 理
的 生 命 周 期 理 论 或 四 个 阶 段 理 论 。 澳 大 利 亚 也 用 四 个 阶 段 将 紧 急 事 态 管 理 分 为 预 防 ／ 减 除 、 准
备 、 应 对 和 恢 复 ， 简 称 为 “ P P R R ” 。 从 具 体 内 容 上 讲 ， 与 美 国 的 概 念 没 有 什 么 区 别 。 因 此 西 方 国
家 又 把 四 个 阶 段 简 称 为 “ P P R R ” 或 “ M P R R ” 。 虽 然 称 谓 与 我 国 的 “ 公 共 安 全 管 理 ” 不 同 ， 但 内 涵 相
同 ， 只 是 管 理 机 构 的 组 织 和 名 称 有 所 区 别 。
二 、 中 国 公 共 安 全 现 状 分 析
2 0 世 纪 下 半 叶 以 来 ， 世 界 上 天 灾 人 祸 频 发 ， 大 众 传 媒 、 电 子 信 息 使 之 仿 佛 就 发 生 在 每 个
人 身 边 。 中 国 是 世 界 上 受 自 然 灾 害 影 响 最 为 严 重 的 国 家 之 一 ， 如 2 0 0 3 年 的 波 及 全 球 的 风 险 事 件
S A R S ， 各 地 区 煤 矿 安 全 事 件 的 屡 屡 发 生 ， 2 0 0 8 年 以 来 自 然 灾 害 ， 食 品 问 题 频 频 出 现 ， 使 得 人
们 不 得 不 重 视 并 且 正 视 公 共 安 全 管 理 问 题 。 根 据 突 发 公 共 事 件 的 发 生 过 程 、 性 质 和 机 理 ， 突 发
公 共 事 件 主 要 分 为 以 下 四 类 ： ( 1 ) 自 然 灾 害 ； ( 2 ) 事 故 灾 难 ; ( 3 ) 公 共 卫 生 ; ( 4 ) 社 会 安 全 。 按 照 其 性 质 、
严 重 程 度 、 可 控 性 和 影 响 范 围 等 因 素 ， 一 般 分 为 4 级 ： I 级 ( 特 别 重 大 ) 、 Ⅱ 级 ( 重 大 ) 、 Ш 级 ( 较 大 )
和 Ⅳ 级 ( 一 般 ) 。
三 、 中 国 公 共 安 全 管 理 体 制 存 在 的 问 题
虽 然 中 国 在 公 共 安 全 管 理 领 域 已 经 建 立 了 一 套 比 较 有 特 色 的 管 理 体 制 ， 但 这 种 体 制 是 以 分
领 域 、 分 部 门 的 分 散 管 理 为 特 点 的 ， 政 府 尚 未 建 立 统 一 的 专 业 职 能 部 门 对 突 发 公 共 事 件 实 行 专
业 化 管 理 ， 而 是 沿 用 “ 条 块 ” 方 式 将 突 发 公 共 事 件 管 理 交 由 相 应 的 职 能 部 门 承 担 。
1 . 公 共 安 全 管 理 主 体 缺 失 。 目 前 ， 中 国 还 没 有 建 立 “ 权 威 、 统 一 ” 的 应 急 中 心 ， 不 同 部 门 管
理 不 同 的 灾 害 ， 涉 及 灾 害 管 理 的 部 门 多 达 十 几 个 ， 这 些 “ 应 急 中 心 ” 无 论 在 管 理 主 体 上 、 执 行 主
体 上 还 是 服 务 内 容 上 ， 彼 此 独 立 ， 互 不 隶 属 ， 自 成 一 体 。 部 分 职 能 部 门 之 间 于 是 相 互 推 脱 、 互
不 配 合 ， 在 需 多 个 职 能 部 门 协 作 的 突 发 公 共 事 件 管 理 中 ， 往 往 因 为 配 合 不 默 契 或 相 互 推 脱 而 失
效 。
2 . 管 理 体 系 不 够 健 全 。 由 于 中 国 政 府 综 合 风 险 管 理 工 作 起 步 较 晚 ， 还 没 有 形 成 一 套 成 熟 的
公 共 安 全 管 理 体 系 ， 条 块 分 割 严 重 ， 管 理 技 术 也 相 对 落 后 。 在 危 机 应 对 方 面 ， 横 向 上 是 分 散 管
理 ， 按 照 突 发 事 件 的 类 型 由 相 关 部 门 进 行 专 门 管 理 ； 纵 向 上 是 集 中 管 理 ， 由 中 央 集 中 统 一 指 挥
应 急 工 作 ， 地 方 予 以 配 合 。 遇 重 大 危 机 事 件 ， 一 般 是 由 中 央 政 府 或 部 门 行 政 领 导 做 决 策 ， 组 成
临 时 机 构 ( 即 灾 害 应 对 工 作 组 ) ， 缺 乏 专 门 机 构 和 完 善 的 应 对 体 系 。
3 . 法 律 体 系 不 完 善 而 且 进 程 缓 慢 。 近 些 年 来 ， 虽 然 中 国 相 继 颁 布 了 多 个 与 减 灾 相 关 的 单 项
法 规 ， 但 面 对 紧 急 状 态 ， 中 国 仍 没 有 建 立 一 整 套 减 灾 法 规 体 系 ， 防 灾 救 灾 相 关 法 律 体 系 的 不 完
善 ， 造 成 中 国 公 共 安 全 管 理 中 责 任 不 明 确 ， 特 别 是 涉 及 到 灾 害 救 助 、 灾 后 重 建 财 政 补 助 、 灾 害
保 险 、 灾 民 减 免 税 等 方 面 还 没 有 相 应 的 法 律 法 规 ； 而 且 已 有 的 法 律 法 规 基 本 上 是 单 一 灾 种 法 规 ，
无 法 实 现 综 合 的 防 灾 减 灾 ， 综 合 协 调 部 门 没 有 明 确 的 法 律 地 位 。
4 . 职 能 部 门 和 监 管 之 间 缺 乏 良 好 的 协 调 机 制 。 政 府 信 息 系 统 缺 乏 ， 信 息 收 集 渠 道 过 窄 ， 信
息 发 布 不 力 ， 虽 然 各 部 门 都 建 立 了 独 立 的 灾 害 信 息 管 理 系 统 ， 但 这 些 系 统 往 往 自 成 体 系 ， 难 以
实 现 灾 害 信 息 和 减 灾 资 源 的 充 分 共 享 和 优 化 配 置 。 媒 体 部 门 作 用 弱 化 ， 政 府 部 门 间 信 息 沟 通 严
重 不 足 的 缺 陷 在 公 共 危 机 时 期 暴 露 不 已 。