限期治理

论限期治理制度的完善

摘 要

限期治理，是指对污染严重的污染源，由法定国家机关依法限定责任人在一定期限内治理并完成治理任务，达到治理目标的行政行为。限期治理对于治理控制环境污染、改善我国环境资源质量起到了积极有效的作用，这种行政行为在中国的制度化过程漫长而艰难，能够适应当前我国环境问题的制度必须完整细致。在实践过程中，这一制度也暴露出一定程度的漏洞和缺陷，同时也证明此制度是符合我国国情的制度。鉴于此，有必要在实践和理论的层面上对该制度进行分析和探讨，从防堵现实漏洞的具体对策出发，对规范被管理者行为及管理者自身建设等多方面展开论证，完善此制度。

关键词：限期治理 缺陷漏洞 完善

前 言

环境与经济发展的关系是现代社会普遍思考的一个问题，两者是一个矛盾的统一体，一方面，经济发展是人类生存和发展的必须，但在这其中，如果对于经济发展的决策和管理不当，就会带来环境问题，威胁人类的生存和发展，然而另一方面，经济发展所带来的物质财富又为我们保护和改善环境提供了物质保障，增强了解决环境问题的能力，而环境问题的解决，又为经济的可持续发展创造了条件。我国自20世纪80年代以来，先后颁布了20多个环境保护方面的法律法规，在这其中建立了环境影响评价、“三同时” 、征收排污费、限期治理和污染物总量控制等一系列制度，对我国环境保护事业起到了非常重要的作用，这些基本制度作为环境管理制度的法律化，是环境法体系的重要组成部分，对环境污染的防治和自然资源的保护具有重大的指导意义。本文着重研究限期治理制度，将科学发展观的思想融入到对此制度的研究中，以此来分析我国现阶段环境问题的新情况，此制度如何进行自身的制度创新，如何进行完善，是否有新的制度来应

对新的问题，以及这些制度之间如何进行协调配合等。

一 限期治理制度的概念及其发展

限期治理制度是对现已存在的污染依法限定期限治理的一系列措施的总称。在我国，最先实行的是污染点源的限期治理，近年来发展到了对行业、单位及区域环境的限期治理，它是减轻或消除现有的污染源和污染严重的项目、单位、区域环境，治理控制环境污染、改善环境资源质量状况的一项环境法律制度，也是我国环境资源管理中所采用的一项重要的管理制度之一。

1973年第一次全国环境保护工作会议上提出了限期治理的概念。但在我国第一次从法律上明确确定限期治理制度是在1979年颁布的《环境保护法（试行）》中。目前，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》等污染防治法律对限期治理制度有着明确的规定。

在限期治理制度确立以后，国家通过对一系列污染源的限期治理，取得了一定的环境保护效果，同时也表明了限期治理制度是一项基本符合我国国情的环境管理制度。

二 限期治理制度的内容

（一）限期治理的目标和期限

限期治理的目标是指通过治理措施来达到环境标准。在不同的环境污染中有着不同的治理目标。对于污染源的治理，其目标是达到一定的排污标准；针对行业污染源和区域污染的的限期治理，便要求逐步使所有污染源都达标排放；达到适用于该地区的环境质量标准。当然，达到这些标准是有一定的期限要求的，法律规定，可根据不同的污染情况将限期治理的期限定为1至3年，但最长不得超过3年。

（二）限期治理的对象和决定权

我国《环境保护法》将限期治理的对象进行了宏观的规定，《环境保护法》作为上位法，因此各个下位法在此法的基础上对不同的防治区域做了较详细的规定。如《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》。综和几部法律，我们将限期治理的对象概括为如下几类：（1）造成严重污染的污染源。

（2）超标排污的污染源。（3）在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的和

造成海洋环境严重污染的。

关于限期治理制度的决定权，根据《环境保护法》第29条第2款规定：“中央或省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，有省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”中我们可知，限期治理制度的决定权主要由人民政府行使，尽管随着法律的发展和完善，环境保护部门可以提出意见，但终究的实权还是在政府手里。

三 我国限期治理制度存在的主要缺陷

限期治理制度是我国对已有污染源进行治理的一项行之有效的基本法律制度,在治理控制环境污染、改善我国环境资源质量中发挥了巨大作用。但随着我国政治经济体制改革的逐步深入,我国建立于计划经济时代和经济体制转轨期的限期治理制度的缺陷也日益凸显出来,在环境执法实际的操作中存在着诸多缺陷,严重影响了该制度作用的发挥。

（一）限期治理制度还存在一定计划经济的色彩

我国现在已处于社会主义市场经济的建设时期，但现阶段的限期治理制度还是制定于计划经济时代的制度，还存在着计划经济的色彩，具体表现在以下几个方面：

1、非公有制企业无法纳入限期治理制度所调控的范围

《环境保护法》第29条明确规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或市、县以下人民政府管辖的企业事业单位限期治理，由市县人民政府决定。”

根据上述规定我们可以知道，人民政府对其管辖的企业事业单位有权作出限期治理的决定。政府直接管企业的这种做法是适合于计划经济体制下的我国国情，但在21世纪的我国市场经济体制中却是大有出入的。我国现阶段存在的非公有制企业已经有很多，若这些企业造成污染环境污染，因为不属于相关政府所管辖，所以似乎就不能通过限期治理制度来进行治理，那如何控制这些企业的污染就是一个需要重视的问题。

2、限期治理制度的决定权主要交由政府行使，不利于环境保护工作的有效

开展。

就目前的《环境保护法》来看，限期治理的决定权是归属于政府的，而环境保护工作部门的权限仅限于提出限期治理的意见，这样的规定十分不利于环保工作的开展，具有一定的不科学性和不妥当性。首先，政府不能经常监督、监测污染源，也不能及时有效的对污染严重以及群众迫切要求治理的企业去下达限期治理的决定，而是根据环保部门的建议或群众的举报反映，在每年、甚至更长的时间集中下达限期治理的名单。这样必然对限期治理制度本身的有效性产生巨大影响，不能满足群众的需求及环境的需求。其次，在实际操作中，政府往往比较重视企业的利益，忽视环境的效益。由于政府对国计民生的重视要远高于对环境的重视，从而会迟迟不作出限期治理的决定，这样势必会使那些严重污染环境的企业因为没有得到及时有效的治理从而危害环境。而且这种做法很容易产生地方保护主义。最后，限期治理制度的决定权在政府手里也会对限期治理的效率产生影响。因为企业有大有小，而不分大小都由政府去决定势必会造成效率的低下和治理资源的浪费，使一些小设施的治理变得复杂，在无形中也增加了治理成本，同样也增加了执法机关的执行程序，造成执法资源和行政资源的浪费。

（二）立法不统一

我国环境法上位法和下位法对限期治理决定权的归属规定较为矛盾和混乱，《环境保护法》将限期治理决定权交给了各级人民政府，而在其他的环保单行法中则有着不同的规定。如在《噪声污染防治法》中就规定限期治理由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定，对小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定；《海洋环境保护法》则很模糊笼统规定限期治理按照国务院规定的权限决定；新修改的《大气污染防治法》则规定限期治理的决定权由国务院规定。但迄今为止，这些规定并未详细制定。《固体废物污染环境防治法》和《水污染防治法》中都规定限期治理的决定权由县级以上人民政府环境保护主管部门行使。可见环境基本法和单行法在对限期治理的规定上不统一会使得限期治理在实际操作中出现种种困难，容易造成执法难。对不同企业出现的相同问题会出现执行结果的不统一，造成执法者和治理者的矛盾。

（三）法律规定笼统模糊

1、限期治理制度中的“严重污染”规定模糊

限期治理基本的治理对象就是造成严重污染的企业事业单位，但何为严重污染法律并没有详细明确的规定，这给实际的执法工作造成很大的困难，甚至产生一些不利的影响。

2、限期治理制度规定的“超标”和“超总量”规定不明确。

环境法律中规定的限期治理的对象中有超标或者超总量的企业，但是超标超总量的原因是多种多样的，但是限期治理适用于何种情形法律并未明确。因此在实践中，执法部门经常按照主管意愿任意自由裁量，致使执法的质量和效果大打折扣。

（四）制度设计不科学

限期治理制度在《水污染防治法》《大气污染防治法》中都规定限期治理先限产限排，再停产整治再到关闭，这样重复的法律规定造成了立法资源的浪费。并且在制度的设计上不科学，存在漏洞，在实践中被污染者所利用。

（五）信息不公开

解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。环境执法的困境同样有赖于公众的深度参与。而环境信息公开则是实现公众参与的前提与基础。如《水污染防治法》没有规定限期治理的信息公开义务，2008年原环保总局颁布实施《环境信息公开办法（试行）》也没有明确限期治理等环境执法信息作为环保部门应当公开的内容。人民群众是社会的参与者和监督者，环境的污染监督也应该有人民群众的参与监督，而信息不公开，人民群众对自己生活的环境不了解，不知情，无法参与到环境保护工作中来，那么监督从何谈起？

四 关于完善我国限期治理制度的若干建议

限期治理制度在治理控制环境污染，改善环境质量方面发挥着巨大的作用，充分体现了我国宪法中规定的国家环境保护职责，完善限期治理制度是可行且必要的。

（一）扩大限期治理的对象，并限制政府对限期治理的决定权限

扩大限期治理的对象，将限期治理的决定权完全的下放至环境保护行政主管部门。首先，这样有利于行政资源的节约。监管污染源原本就是环保行政主管部门的职责范围内的事，并且，环保部门拥有专业的检测仪器和设备，具备审查