授权经营在国有资产管理中的实际运用

授权经营在国有资产管理中的实际运用

内容摘要：随着市场经济的不断深入和发展，国有资产管理和国有企业改革成为经济体制改革的关键。理顺国有资产管理与国有企业经营管理的关系成为当前面临的重要问题，在处理二者关系中，坚持对国有资产管理的授权经营是解决这一重要问题的理想方式，这正是本文的立论所在。

关键词：国有资产管理 授权经营

国有企业的改革已进行数十年了，但始终是我国经济体制改革的难点。事实上，根本的问题是我们在进行国有企业的改革中，政府始终将自己看作国有企业的所有者和经营者，这就使得国有企业的改革一直围绕其自身来进行，而没有摆脱原地打转的怪圈。所以，国有企业的改革应该从国有资产管理的角度来考虑，将国有企业的改革和发展完全置于市场经济的大环境中进行与自己相关的具体生产经营活动。在市场经济条件下，企业经营活动可分为生产经营活动和资本经营活动。随着市场经济体制改革的深入，社会主义国家对国有资产的管理应该逐渐由直接的生产经营转变为对国有资产的间接性资本经营。

资本经营是国有资产管理的关键

所谓资本，就是通过不同形态（实物形态和货币形态）的无休止运动而实现利润的资产。资产最本质的特点是通过自身运动而增值，它与利润之间是一种必然的关系。资本的一般属性主要是增值性、竞争性和流动性。国有资本的管理也应该是具有增值性、竞争性和流动性的属性，这就要求对国有资产的管理应该从价值的角度来管理和运作，这就把国有资产的管理与国有企业的经营管理从两个不同的层次分了开来。对国有资产的管理主要体现为国有资本的经营与管理，应该充分关注国有资本的流动性和增值性，当然，对国有资本的管理也应该体现出国家的宏观调控政策。但这种宏观调控的实施仍然要表现为对国有资产的资本经营方式。所谓资本经营，是指通过对资本的交易（买卖）和通过对资本的价值的利用，使资本能够创造新的价值并带来更多的增值及实现资本盈利最大化。资本经营的主要方式是融资、投资和相应的资本收益分配。

国有资产管理的资本经营主要是从宏观的角度考察国有资本的增值性和收益性，增值性和收益性自然就涉及到资产的流动性，所有资产的增值性和收益性的多少取决于资产流动性的好坏。而这三者又取决于对资产产权制度的安排，产权是一个权利体系，主要包括所有权或归属权、占有权、支配权、使用权、收益权和转让权。产权最终还是体现在资产的所有权方面。产权的目的和实质是获取

经济利益，这就决定了作为产权对象被占有的并不是物质本身，而是物质本身某种有用的经济属性，因此就可能出现对产权的分割，即不同的行为主体同时拥有同一资源的不同属性。

这些关于产权的理论就使得我们在国有资产管理中能够恰当的把各种权利分割开来，形成适合我国社会主义经济体制的国有资产运营管理体系。因而在明确了国有资产所有权的初试代理者，并界定了中央政府和地方政府各自所代理所有权的国有资产范围的基础上，应该以“三个分离”为原则，构建国有资产监管、运营体制的基本框架，即在政府机构的设置上，必须使政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能机构分离；在国有资产的监管与运营方面，必须实行行政（监管）、企业（运营）分离；在国有资产的运营中，必须实现资本经营与生产经营的分离。所以，要实现对国有资产的资本经营，必须要有明晰的国有资产的产权关系，理顺国有资产的产权关系是国有资产资本化管理的前提条件。

产权经营是国有资产管理的核心

国有资产管理的资本管理除了对产权的恰当分割外，还必须考虑对国有资本的流动性和收益性。国有资产管理的目的之一是增值，所以，国有资产的资本化管理意味着国有资产的不断流动，这可以通过重组、兼并、收购、破产和租赁等形式来完成。而流动性的实现必须以资产的产权明晰化为前提，否则，一切将无从谈起。而我们进行了多年的国有企业改革以及国有资产管理体制的改革，至今仍未解决的问题是产权的明晰化。十六大报告明确指出，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这给我们国有资产管理体制的改革指明了方向，同时也使我们多年的改革难题得以初步解决。

国有资产管理的资本经营最终体现为价值的运营和管理，而把实物的经营和管理作为资本经营的一部分。这样，政府的经济管理就可以通过国有资产的投资额、投资方向、投资渠道等资产管理指标来体现出来。也就是说政府对国有资产的管理是把国有资产作为资本以产权为最终管理的目的，把国家的经济管理规划或政策都体现在产权的市场交易与优化组合中，在对国有资产的资本经营中坚持“有所为有所不为”和“有进有退”的灵活方式。但在国有资产的资本经营中还存在一些问题：国有资产的产权主体是谁？最终由谁来体现和实施？我们现在的解决办法就是对国有资产的授权经营，授权经营是国有资产管理的一种比较适当的运营方式之一。

授权经营是国有资产管理的主要方式

我国国有资产管理的关键是资本经营，因而我们必须考虑的问题是资产的所有权与经营权的统一性与分离性。在计划经济体制下，国有资产的管理与经营是统一在一个主体之下的，而在市场经济体制下，作为市场经济微观主体的国有企业的改革和发展要求对国有资产进行所有权与经营权分离经营与运作，同时，这也是市场经济发展的必然规律。这带给我们的问题是所有权主体及经营权主体如何体现和如何联系。国有资产管理中的授权经营与委托代理机制应有一个区分，至少它们在运营的层次上有所差异。国有资产管理的授权经营主要体现在国有资产的所有权委托给某一设定的国有资产管理机构，使它作为国有资产的代理所有者行使国有资产的所有权。这也正体现了国有资产的“统一所有”，尽管这种授权与委托代理机制有些相似，但授权经营又不能与之混同。

简单的说，《全民所有制企业转换经营机制条例》或《公司法》所规范的是：国有企业的出资者与国有企业的经营者之间的关系，是出资者所有权与经营权或法人财产权之间的关系。而在国有资产的经营授权关系中，关系的双方，只是国有企业出资者所有权不同权能的行使者；授权的过程，实际是界定在出资者所有权中关系双方各自权能的边界，以及为此各自所承担的责任和应得利益。授权经营是授予国有资产的所有权，而经营权则是委托代理关系所要解决的问题。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

国家所有意味着国有资产的国家统一所有，而在现实中由于我国财政的分级管理机制以及财政的转移支付制度，使得国有企业的资产在许多方面基本属于各级财政部门的投资结果，所以在建立统一所有基础上的出资人管理制度是比较恰当的制度安排。出资人制度最终落实到了所有权的授权经营机制的运行，那么，这就涉及到授权主体及承权人的确定问题。从出资人制度的角度来看，授权主体应该是各级人民代表大会，通过人大来安排承权主体的人事安排、重大事项的决策等一系列的制度安排。人民代表大会应该设立一个专管国有资产的机构，来负责国有资产管理的日常工作。国有资产所有权的代理承权主体应该是各级单设的具有法人资格的国有资产管理公司，由它来统一运营本级政府机构所应归属的国有资产。各级国有资产管理公司不具有行业隶属关系，而是一个完全符合《公司法》规定的法人机构，同时也不具有政府职能的性质，它的运营完全取决于各级人大对它的责、权、利的规定和安排。国家经济和社会方面的政策方针的实施与考核均由人大来制定和委任。

从前面的论述来看，国有资产管理的授权经营仅仅涉及到国有资产所有权的权能安排，而国有企业的管理与经营都是依据《公司法》等一系列经济法律法规来进行，各级政府或人大都不应干预和插手国有企业的具体经营活动，政府的一些经济管理目标和行为可以通过经济合同的形式来实施。如果将国有资产管理公司归属于政府机构，这就重新形成政府的经济管理行为与资产运营行为的混合，

造成所有权与经营权的同一化，回到政企、政资不分的老路上去。从另一方面来讲，国家预算可分为公共财政预算和国有资产预算两部分，人大会议要审议财政预算与决算，自然人大会议也应该对国有资产进行预算和决算的审议，为此国有资产的管理及授权主体应该归属于各级人大，从而保证了对国有资产的所有权、监督权和经营管理权的分离和相互制约。

国有资产管理必须在授权经营的基础上，以资本经营为管理方式，才能从根本上解决国有资产如何管的问题，同时也才能更好的解决国有企业的改革和发展问题。在国有资产管理和国有企业的改革上要恰当地区分授权经营和委托代理，正确处理好国有资产的授权经营和国有企业管理中委托代理关系才是解决国有资产管理的关键。