反洗钱监管_模式比较及对我国的启示_屈文洲

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反洗钱监管：模式比较及对我国的启示

屈文洲

许文彬

内容提要：本文系统介绍、归纳了反洗钱监管的美国模式和英国模式，深入分析了其各自的形成条件和建构基础，并比较了两种模式在组织架构、交易报告制度以及具体运作方式等方面存在的差异，从而得出反洗钱监管绩效取决于制度设计与本国国情在多大程度上相契合这一指导性结论；立足于该结论，文章进而提出了两种主要的反洗钱监管模式对我国反洗钱监管制度设计的若干具体启示。

关键词：反洗钱监管中图分类号：Ｆ８３１

模式

启示

文献标识码：Ａ

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反洗钱问题是一个国际性问题。据ＩＭＦ统计，全球每年非法洗钱的数额约占世界各国

ＧＤＰ总和的５％，达１．８万亿美元，且每年以

１０００亿美元递增。在经济全球化、金融一体化

的今天，洗钱活动对国际金融体系的安全、对国际政治经济秩序的危害越来越大。反洗钱工作的开展，也因此逐渐成为维护一国金融利益、维持国际金融秩序的一大重点。２００６年１０月

一、美国模式：以大额现金交易报告为主、可疑交易报告为辅的交易报告制度

美国既是全球最大的洗钱中心，又是世界上最早对洗钱活动在法律层面上进行监管的国家。其反洗钱监管的经验和教训都值得我们借鉴。

美国第一部与反洗钱相关的法律是《１９５６年麻醉品控制法》（ＴｈｅＮａｒｃｏｔｉｃＣｏｎｔｒｏｌＡｃｔｏｆ

３１日，十届全国人大常委会第二十四次会议表

决通过《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》），自２００７年１月１日起施行。反洗钱法》的出台，标志着我国反洗钱工作的《

开展进入了一个全新的阶段，

反洗钱法》的《

出台为我国反洗钱工作的开展提供了一个基本的法律基础。如何充分借鉴国外经验，将《反洗钱法》落到实处，建立起符合我国国情的有效的反洗钱监管模式，遂成为金融领域乃至经济领域中一个亟需解决的问题。

１９５６）。１９７０年通过的《１９７０年有组织犯罪控制法》（ＯｒｇａｎｉｚｅｄＣｒｉｍｅＣｏｎｔｒｏｌＡｃｔｏｆ１９７０），

第一次以立法的形式提出“禁止非法资金投入合法企业”；同年通过的《１９７０年银行保密法》（ＴｈｅＢａｎｋＳｅｃｒｅｃｙＡｃｔｏｆ１９７０）是此后反洗钱立法的基石，奠定了美国反洗钱监管的多部门交叉合作的基本格局。此后，为保证《银行保密法》的实施效果，先后出台了《１９８６年洗钱控制法》（ＴｈｅＭｏｎｅｙＬａｕｎｄｅｒｉｎｇＣｏｎｔｒｏｌＡｃｔｏｆ１９８６）

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、

作者简介：屈文洲，金融学博士、ＣＦＡ、ＣＰＡ，厦门大学管理学院副教授；许文彬，经济学博士，美国Ｍｉｃｈｉｇａｎ

ＳｔａｔｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ农业经济系博士后，西南财经大学应用经济学博士后，现任职于厦门大学金融系。

"本文系国家自然科学基金国家自然科学基金资助项目#世界赌博爆炸与中国的金融利益—“——博彩金融管理研究”（项目批准号７０４７３０７６）的阶段性研究成果之一。

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该法的出台和实施不但预示着美国将致力于将反洗钱监管推向跨国合作，而且直接催生了两个重要的组织：

由美国财政部组建、成立于１９９０年的“金融犯罪执法网络”（ＴｈｅＦｉｎａｎｃｉａｌＣｒｉｍｅｓＥｎｆｏｒｃｅｍｅｎｔＮｅｔｗｏｒｋ，ＦｉｎＣＥＮ）专司收集和分析大额现金交易报告，在嗣后的反洗钱监管中发挥着不可替代的作用；由西方七国共同发起于１９８９年成立的“反洗钱金融行动特别工作组”（ＦｉｎａｎｃｉａｌＡｃｔｉｏｎＴａｓｋＦｏｒｃｅｏｎＭｏｎｅｙＬａｕｎｄｅｒｉｎｇ，ＦＡＴＦ）则负责研究、预防洗钱并协调反洗钱国际行动，是目前最重要的反洗钱组织。

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论

《１９９２年阿南齐奥－怀利反洗钱法》（ＴｈｅＡｎ－

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货币传送机构”的钱的大致框架；而对所有“

统一登记注册管理则使财政部拥有了从源头上监控金融机构的渠道。不过，财政部在反洗钱监管中的更为切实的作用主要是通过其下属的金融犯罪执法网络（ＦｉｎＣＥＮ）来实现的。Ｆｉｎ－以ＣＥＮ是一个情报机构，具体而言，它根据“大额现金交易报告为主、可疑交易报告为辅的交易报告制度（美国模式）”的要求，综合金融机构报告的信息形成金融交易数据库，并结合其他政府部门及公众的信息（如执法信息库、商业信息库等）提供情报报告，并按需要反馈给金融、执法等相关部门。ＦｉｎＣＥＮ的这种情报综合和系统分析的运作特点使其具有很强的洞察力，能挖掘出表面上毫无联系的工商企业与银行账户之间的内在联系，并能给出关联机构的信息；在具体调查过程中，调查人员只需抓住任何一个环节，就能挖出整个洗钱链条，这使得反洗钱调查和执法难度大大降低了。如果说，在机构设计上美国的反洗钱监管体系是以多头并举、互相交叉为主要特点；那么，在信息流动上，ＦｉｎＣＥＮ的运作则使得反洗钱信息得以形成一个互为补充、交叉配合的系统网络；多头分立的机构设置也因该信息网络的联通而得以发挥各自的监管特长，并能有效避免职能和权限上的互相重叠和相互隔阂。如果将反洗钱信息比做一条条的蛛丝，则居于蛛网中心的Ｆｉｎ－

ｎｕｎｚｉｏ－ＷｙｌｉｅＡｎｔｉＭｏｎｅｙｌａｕｎｄｅｒｉｎｇＡｃｔｏｆ１９９２）和《１９９４年禁止洗钱法》（ＴｈｅＭｏｎｅｙＬａｕｎｄｅｒ－ｉｎｇＳｕｐｐｒｅｓｓｉｏｎＡｃｔｏｆ１９９４），进一步推动了美国

反洗钱监管的多部门合作模式的发展，基本上理顺了美国反洗钱监管的横向结构框架。与之相对应，由美国财政部与司法部共同发布的《２０００年国家反洗钱战略》（ＴｈｅＮａｔｉｏｎａｌＭｏｎｅｙＬａｕｎ－

ｄｅｒｉｎｇＳｔｒａｔｅｇｙｆｏｒ２０００）提出了四项反洗钱工作

目标，强化了美国反洗钱监管的纵向结构。以这些法案为基石，美国基本构建起一个纵横交错、多头监管、多方堵截、交叉配合的反洗钱监管体系。“?９１１”事件后，美国的反洗钱监管更加强调跨国合作、全面反对和打击恐怖主义：了美国打击洗钱活动的规定范围；

《２００２

年爱国者法案》（ＵＳＰａｔｒｉｏｔＡｃｔｏｆ２００２）扩大

《２００２年国

家反洗钱战略》（２００２ＮａｔｉｏｎａｌＭｏｎｅｙＬａｕｎｄｅｒ－

ｉｎｇＳｔｒａｔｅｇｙ）强调建立一个综合性的金融反恐战略；《２００３年国家反洗钱战略》（２００３ＮａｔｉｏｎａｌＭｏｎｅｙＬａｕｎｄｅｒｉｎｇＳｔｒａｔｅｇｙ）强调通过现有监管

框架的进一步扩展来发现、破坏、清除国际恐怖主义洗钱融资。

综观美国反洗钱监管的历史演变和目前的发展态势，不难发现，其主要的特点在于多头并举、交叉配合。美国反洗钱监管机构包括财政部、司法部、美联储、税务总署、海关总署、联邦调查局乃至毒品管制局和美国邮政总局。就金融层面上看，财政部的直接权限最大，其制定的《银行保密法规》勾勒出了金融业反洗

图１

ＣＥＮ便是编织整个蛛网的蜘蛛；在这个意义上，

称ＦｉｎＣＥＮ为美国反洗钱监管的枢纽并不为过。

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美国的这种“蛛网式”组织结构如图１所示!。

美国“蛛网式”反洗钱监管结构

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其中虚线表示信息流向，实线表示机构的从属关系。

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领域内的信息和ＦｉｎＣＥＮ对此做出的专业分析能够及时地提供给执法机构，从而迅速将反洗钱行动落实到执行层面。

概而言之，美国以大额现金交易报告为主、可疑交易报告为辅的交易报告制度和以ＦｉｎＣＥＮ为枢纽的蛛网式反洗钱监管组织结构是以美国金融业高度货币电子化、网络化和发达的个人信用制度等基本特点为条件和基础建立起来的，是与其金融业乃至整体经济社会特点相适应的一种制度结构。

深入分析ＦｉｎＣＥＮ之所以能在反洗钱监管中发挥这么大的作用，笔者认为，这与美国金融业高度的货币电子化、网络化和发达的个人信用制度是分不开的。首先，高度的电子货币化是大额现金交易报告的基础。根据《银行保密法》规定，金融机构必须对一天超过１万美元的现金交易和电汇业务、超过５０００美元的国际金融活动、超过３０００美元的以现金购买本票、汇票和旅行支票的情况、运送超过１万美元的金融证券及其他以各种形式进行的超过１万美元的现金交易进行详细记录和申报。由于高度发达的货币电子化，在美国大额现金交易极少；而非法所得、特别是大额非法所得则一般是以现金形式存在，因此所谓洗钱在很大程度上就是一个使非法所得电子化、不为监管机构察觉地进入到银行系统的过程。但无论洗钱者采用什么样的手段，初始现金要实现电子化就必然有一个大额现金的交易过程，这在结算高度电子化的美国金融业内显然十分引人注目。无论对金融机构、对ＦｉｎＣＥＮ还是对具体的监管机构，只要及时关注这些大额现金交易，就能锁定绝大部分的洗钱活动。其次，发达的个人信用制度是可疑交易报告制度的基础。美国的金融机构一般根据客户的信息和交易历史建立客户信用等级，并根据其个人信用等级及其相应的权限对其日常交易进行监控。一旦客户超越其信用等级及相应权限进行了交易，金融机构就能在第一时间内觉察。而根据《１９９４年禁止洗钱法》规定，金融机构必须对可疑交易及时进行报告，这就使得ＦｉｎＣＥＮ得以及时掌握非现金可疑交易情况，从而与大额现金交易报告制度形成有效互补。最后，高度的网络化是美国反洗钱监管的技术条件。金融交易数据库通过与全美各大银行与其他金融机构的数据库以及各金融主管当局、监管机构的数据库联网实现了信息共享，联邦储备银行各分行每月都要到ＦｉｎＣＥＮ提取数据以评估当月辖内银行报告的可疑交易情况，从而使得金融监管机构能够在第一时间把握涉嫌交易状况，进而使金融监管得以拳不空发、及时遏止住洗钱链条。于是，与ＦｉｎＣＥＮ实现信息共享的还有５０个州及哥伦比亚特区的联邦与地方法律机构，金融

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二、英国模式：基于真实怀疑的

可疑交易报告制度

英国是经济自由主义的发源地，一向信奉微观主体各尽“应尽勤勉”（ｄｕｅｄｉｌｉｇｅｎｃｅ）是一切制度得以构建的基石，这使英国的反洗钱监管呈现出鲜明的特色。

尽管英国的反洗钱工作开展较早，但其最早的与洗钱相关的立法迟至《１９８６年贩运毒品罪法令》（ＤｒｕｇＴｒａｆｆｉｃｋｉｎｇＯｆｆｅｎｃｅｓＡｃｔｏｆ１９８６）和《１９８９年防止恐怖行为（临时规则）法令》（ＰｒｅｖｅｎｔｉｏｎｏｆＴｅｒｒｏｒｉｓｍ（ＴｅｍｐｏｒａｒｙＰｒｏｖｉｓｉｏｎｓ）

Ａｃｔｏｆ１９８９）；实质意义上的反洗钱立法则直到１９９０年代初才告问世，其中《１９９３年刑事司法令》（ＣｒｉｍｉｎａｌＪｕｓｔｉｃｅＡｃｔｏｆ１９９３）、《１９９３年反洗钱条例》（ＭｏｎｅｙＬａｕｎｄｅｒｉｎｇＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ

１９９４年控制洗钱规则》（ＴｈｅＭｏｎｅｙ１９９３）、《

ＬａｕｎｄｅｒｉｎｇＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｆ１９９４）基本上奠定了英

国反洗钱监管主要依靠微观主体、强调其应尽勤勉的构架。《２００２年犯罪收益法令》（Ｐｒｏ－

ｃｅｅｄｓｏｆＣｒｉｍｅＡｃｔ２００２）确定了三种独立洗钱罪名及与洗钱相关的罪名；《２００３年反洗钱条例》（ＭｏｎｅｙＬａｕｎｄｅｒｉｎｇＲｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ２００３）将更

广泛的行业和部门（包括律师、会计师、审计师、一般公司、高价值商品经销商等）推向反洗钱第一线，从而使其“发力于末梢”的特点得以进一步突出。与政府部门将反洗钱监管职责下移和行业上泛化的趋势相呼应，１９９１年，由银行业协会等行业机构共同组成的“联合洗钱监控组”第一次出版了《金融业反洗钱手册》（Ａｎｔｉ－ＭｏｎｅｙＬａｕｎｄｅｒｉｎｇＧｕｉｄａｎｃｅＮｏｔｅｓ），嗣后

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随着形势发展而不断进行修订。该手册作为行业自律规则，是金融业员工反洗钱工作的必备读物，在主要依靠行业从业人员推动的英国反洗钱监管体系中起着非常重要的作用。

在机构设计上，名义上统筹反洗钱工作的内政部一般只从事反洗钱法律草案的制定等框架性工作；在反洗钱工作中起着最重要作用的专设机构则是国家犯罪情报局（ＮａｔｉｏｎａｌＣｒｉｍｅ

坛

"

手册等进行独立判断，并及时向ＥＣＢ报告#；

为此，金融机构以及其他行业如汽车交易市场、珠宝商店、赌场、大型娱乐场所、律师事务所、会计师事务所、审计师事务所、房地产中介商等等可能涉及洗钱犯罪的场所，都设有专门的反洗钱人员，承担判断并向ＥＣＢ提交可疑交易

"报告的义务$。各行业都负有反洗钱监管义务，

固然使洗钱情报来源更为广泛，但也给各部门

"机构的协调和ＮＣＩＳ的工作强度%提出更高的要

ＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｃｅＳｅｒｖｉｃｅ，ＮＣＩＳ）下的经济犯罪处

（ＥｃｏｎｏｍｉｃＣｒｉｍｅＢｒａｎｃｈ，ＥＣＢ）。同是金融情报中心，ＥＣＢ与美国的ＦｉｎＣＥＮ大不相同。首先，ＥＣＢ所属的ＮＣＩＳ是一个非政府机构，只负责

为有关执法部门和情报部门提供相应情报和分析报告，不负责稽查工作。其次，与ＦｉｎＣＥＮ主要只负责情报工作不同，ＥＣＢ除接收、调查、分析可疑交易报告、维护金融情报数据库外，还担负内部培训、帮助其他国家建立反洗钱体系、协助他国金融情报部门的调查工作、承担

"

埃格蒙特组织!相关工作等职责。再次，与Ｆｉｎ－

求。为解决这些问题，自２００４年以来英国政府进行了一些完善性调整：首先，成立由内政部官员主持的特别行动组，以评判反洗钱执行主体的运作绩效，并对整个反洗钱体系的运作和各行业部门的相互配合进行协调；其次，出台针对提高可疑交易信息报送质量的专门规则，以减少大量提交与洗钱无关的ＳＡＲｓ给反洗钱工作带来的不必要的工作量；再次，将ＥＣＢ划分为数据管理、联络及情报研发等三个中心、使其各司其职；最后，在执法机构之间建立起相互协调和相互监督的机制，以提高整体执法力度。这些改革措施进一步完善了既有的“引流式”结构，初步解决了“末梢”发力的分散结构下难以避免的协调性问题。

英国发力于各行业“神经末梢”的反洗钱监管结构如下图所示。

英国的这一引流式反洗钱监管模式是与历史地位和现实经济运作模式相适应的。另外，重自律、重法治的英国国民性在此也起到很大的作用。如我们所知，基于对经济自由主义和个人主义根深蒂固的信奉，英国的经济运作和金融监管长期以来一向体现出重市场调节、重

ＣＥＮ综合情报、做出判断的运作方式不同，ＥＣＢ只针对接收到的可疑交易报告展开调查和分析。如果说，ＦｉｎＣＥＮ是美国反洗钱监管蛛网结构体系的枢纽，那么，ＥＣＢ则是英国反洗钱

监管分散结构体系中的“引流”。

英国反洗钱监管的这一独特的引流式结构设置是与其基于真实怀疑的可疑交易报告制度（欧洲模式）密切相关的。欧洲模式与美国模式相反，不是设定现金交易的报告上限，而是把交易是否可疑的判断权下放给了各行业的具体从业人员，让他们本着“应尽勤勉”原则，根据各自的行业特点、相关的行规及反洗钱法规

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埃格蒙特组织（ＴｈｅＥｇｍｏｎｔＧｒｏｕｐ）是１９９５年由一些金融情报机构发起并组建的，是各国金融情报机构之间

的非政府性国际组织。它的命名源自位于布鲁塞尔的埃格蒙特—艾伦伯格宫，这是这些金融情报机构为了加强相互之间的国际合作而首次集会的地方。

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事实上，美国的可疑交易报告同样立足于微观主体的应尽勤勉，通过直接或间接渠道报送ＦｉｎＣＥＮ的可疑交

易报告同样应由微观主体依据各自的应尽勤勉来发现并提交，因此在这点上英美模式并不存在本质区别。两种模式的根本区别在于美国模式大额现金交易报告和可疑交易报告并重，而英国模式则只实行可疑交易报告制度。

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因各自的行业特点，这些行业机构在承担上述义务时又呈现出与金融机构截然不同的特点。譬如律师事务所，

自《１９９４年控制洗钱规则》发布以来就承担了向ＮＣＩＳ报告可疑交易的职责，每个事务所每年还需对本所职业律师和其他员工进行反洗钱方面的教育和培训；但由于法律没有明确规定报告可疑交易的义务，事务所在选择接受或拒绝客户、报告或不报告之间需要充分平衡各种诉讼风险。

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事实上，律师事务所等专业机构许多场合下编制的可疑活动报告（ＳｕｓｐｉｃｉｏｕｓＡｃｔｉｖｉｔｙＲｅｐｏｒｔｓ，ＳＡＲｓ）事实上

与洗钱毫不相干，这不仅使ＮＣＩＳ分类、甄别的工作量大增，也使真正的洗钱犯罪更容易被忽视。

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图２

英国的“引流式”反洗钱监管结构

行业自律乃至重个体自律的特色。对许多行业而言，行规和行业自律式监管在很多场合里发挥着比政府和专职监管部门更为重要的作用。在某些行业里，即便未形成成文的行业规范，一些默示性的、为同业所心照不宣的“潜规则”也能起到很大的制约作用。既然“末梢神经”如此发达，则“神经中枢”的权限下放也就在情理之中了。事实上，监管权限下放、强调从业人员“应尽勤勉”不仅仅体现在反洗钱监管上，英国的几乎所有行业都体现着这一特点。然而，与其他行业相比，与洗钱有关的可疑交易的识别和判断对金融机构及其他行业具体从业人员的金融素质和执法自觉性提出了更高的要求：它并不以交易金额大小作为简单衡量标准，而是将判定的依据深入到交易实质的判定上去，具体从业人员不仅必须十分熟悉本行业的交易特点，还要求具有比较高的金融素质，才能够透过简单而枯燥的账面数据去发现具体交易疑点。而如我们所知，伦敦城是历史最为悠久、地位十分独特的国际金融中心，具有悠久的金融传统；某些行业更定期举行常规性教育和培训（如律师事务所），以不断更新知识、提高本行业人员反洗钱效率；而结合本行业特点、由行业内自定的行规式反洗钱规范（如上文介绍的《金融业反洗钱手册》）则作为其从业人员识别可疑交易的日常参考被常置于座右；三方面相结合，英国的“全民反洗钱”模式才

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成为可能。最后，对个体“应尽勤勉”的强调和依赖与英国重法治、重个体自律的国民性也是分不开的。英国是最早以法治替代人治的国家，法治观念源远流长、深入人心；而英国人自律之严苛更是举世闻名；二者相结合，以法自律、自觉执法遂成为各行业从业人员的基本理念，进而，所谓“应尽勤勉”也才有可能不至沦为一句空话。

总之，英国的这一基于可疑交易报告制度、发力于各行业“神经末梢”的反洗钱监管模式是以其经济金融运行和监管特点为基础、以其历史发展为背景、以其国民特性为底蕴建立起来的，是深深植根于英国经济、社会和历史、文化之中的一种制度结构。在看到其反洗钱的高效率和低成本的同时，我们更应看到各种抽象因素在其间起到的重要作用。

三、我国反洗钱监管的构建：

几点启示

无论是美国模式，还是英国模式，都是建立在其各自的基本国情基础之上，与其各自的金融、经济、法律、社会状况及其各自的历史、文化、乃至民众观念等相适应；它们之所以能表现出比较好的制度绩效，根本原因就在于此。因此，在构建我国的反洗钱监管体系中，首先应充分认识我国目前的洗钱和反洗钱的基本状