民生关注下的工程移民发展研究

上传者：陈里铭
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民生关注下的工程移民发展研究

２００９年第１１期（总第１７３期）

广西社会科学

ＧＵＡＮＧＸＩＳＨＥＨＵＩＫＥＸＵＥ

ＮＯ．１１，２００９

‘（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１７３）

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民生关注下的工程移民发展研究

韩振燕韦永生杨柳

（河海大学公共管理学院，江苏南京２１００９８）

［摘要】移民就业、移民教育、资源的有效分配、移民社会保障、移民社会稳定等问题是我国工程移民中的移民发展问题。工程移民发展问题的解决需要以科学发展观为指导，建立健全移民民生政策和建立健全政策实施措施。

［关键词】民生工程移民和谐发展

［中图分类号】Ｃ９１３．９；Ｄ６３２．４［文献标识码】Ａ［文章编号】１００４—６９１７（２００９）１１—００９６—０４

工程移民即工程建设引起的较大数量的有组织的人口迁移，具有非自愿性质，涉及社会、经济、政治、人口、资源、环境、文化、民族、工程技术诸多方面，是一项庞大而复杂的系统工程…。其包括水利水电、铁路、公路、机场、城建、工业、环保等工程的移民。工程移民中主要以水库移民为主【２Ｊ。由于水库多数处于偏远山区，水库移民中又以农村移民为主。

新中国成立６０年来，尤其是改革开放３０年以来，我国各地的水利水电工程、公路、铁路、机场、港口、码头、城镇、工厂、经济开发区等项目建设引发了大量工程移民。总人数已达５０００万以上【３Ｊ。其中水库移民最具有代表性，目前全国共兴建水库８．６万

多座，产生了２３００万的水库移民ＨＪ，而其中农村移民超过１０００万人［５】。伴随着西部大开发、南水北

一、我国工程移民问题的时空维度分析

从时间和空间维度对工程移民问题进行分析，时间为纵向维度，主要体现在政策出台时间、管理水平及实施机构设置等方面；空间为横向维度，主要体现在不同库区移民政策的不同实施和同一库区移民政策的不同实施两个方面。

（一）时间维度分析。根据我国具体国情，移民政策的总体目标是移民数量最小化。但是在实际工程建设过程中，由于受到经济发展水平和技术水平的制约，移民问题有着不同的体现。主要体现在两个阶段：第一阶段为１９７８年实行改革开放以前。大部分水库是在这一时期建设成的。由于我国处于计划经济时期，存在着“重工程建设、轻水库移民安置”

的思想，水库移民工作未获得政府足够的重视，水库移民工作被放在次要的位置。在这样的背景下，导

调、西电东输，我国将不可避免地产生更多的水电移民。据有关统计，除目前已开工建设的水电站外，到２０２０年，新开工的水电站建设将共涉及新移民约１６０万人【６】６。另外还有高速公路、铁路、旧城改造等大型项目建设的启动，也将引发大量的工程移民。

致后来出现移民发展的问题。第二阶段为１９７９年

改革开放以后。党中央、国务院对水库移民工作给

予了高度重视，特别是国务院于２００６年５月１７日发布了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》。新政策的出台对加速水库移民发展经济、提高

［收稿日期】２００９—０７—３０

［基金项目】国家社会科学基金重点项目（０７ＡＳ瑚１０）

［作者简介］韩振燕（１９６５一），女，安徽蒙城人，河海大学公共管理学院社会保障系副主任，副教授；韦永生（１９８４一），男，广西桂林人，河海大学公共管理学院硕士研究生；杨柳（１９８４一），女，贵州黎平人，河海大学公共管理学院硕士研究生。

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韩振燕韦永生杨柳／民生关注下的工程移民发展研究

水库移民的生活水平起到了极大的推动作用。新政策本着坚持前期补偿补助与后期扶持相结合、坚持解决温饱问题与解决长远发展问题相结合、坚持国

难度大。具体体现如下：一是补偿标准低，移民损失难补偿，同时存在县城与农村补偿标准不一致的情况，造成部分移民的利益受损严重，生活生产较为困难。二是移民搬迁后，大部分移民家庭的收入、支出水平较低，且土地数量较少，移民收入、支出水平以

及土地数量差距较大，分布不均。有相当数量的移

家帮扶与移民自力更生相结合等原则，提高移民后

期扶持标准，对纳入扶持范围的移民每人每年补助６００元，对２００６年６月３０日前搬迁的纳入扶持范围的移民，自２００６年７月１日起再扶持２０年，对２００６

民生活水平较低，有的甚至不能解决温饱。三是移民对补偿费用安排缺乏合理性。在搬迁安置过程中，部分移民将有限的补偿补助资金大多数投入在建购房上，调剂的耕地相对不足，有的甚至没有调剂耕地。部分移民在领取补偿补助费后，不合理安排资金，没有选择好谋生之路，几经周折，补偿补助费

几乎亏损完毕而导致贫困。

（三）环境因素。在移民迁移和安置过程中，由

年７月１日以后搬迁的纳入扶持范围的移民，自其

完成搬迁之日起扶持２０年。另外，将土地补偿费和

安置补助费统一提高到相应耕地被征收前三年平均产值的１６倍。这些政策的实施在一定程度上解决了移民发展的问题，但历史上采取的简单赔偿、强制搬迁的方式，过分强调移民自力更生，而随着我国水

库移民政策的不断调整，新老移民政策在衔接的过

程中出现了补偿标准不一致等问题，移民遗留问题仍然比较突出，在一定时期内无法得到有效解决。

（二）空间维度分析。在我国的水利水电工程建

于安置方案设计不够全面等原因，造成基础设施建设存在问题，如出现饮水难、就医难、出行难等。同时，由于客观情况的存在，如水库修建、蓄水等影响，造成库岸地质失稳，滑坡塌岸现象发生，这些库岸地质灾害问题无法有效预知和避免，从而给移民发展带来不良影响。另外，水位线上的林木不属实物计列范围，但已经迁离库区、在很远的地方落户安置的移民还拥有水位线上的林木等，其必然需要花费一定的精力和时间去管护。因此造成的损失就会从原来未得补偿的一倍增加到三倍甚至更多，管护过程中产生的往返车费和管理不到位而导致果树的产量降低等多项损失，这是客观存在的、不可回避的现实状况，它会制约移民的发展，甚至造成移民返贫。

（四）心理因素。影响移民发展的心理因素主要

设过程中，由于地域等方面因素的差异，各个工程建

设中出台的政策也不尽相同。不仅体现在东部地区

和西部地区的补偿标准和安置方式的不同，而且体

现在同一地区同一个库区中，特别是体现在涉及多

个省市的省际库区中政策的不同。如在Ｙ省市库区

水库移民过程中，淹地不淹房村组群众（连带影响人口）按政策规定不能列入后期扶持对象，而同库区的Ｇ省市已把淹地不淹房村人口与规划搬迁村组同步实施后期扶持政策，从而造成移民反应强烈，要求按

照“同库同策”的规定，与搬迁村组同步享受移民后

期扶持政策。

二、工程移民发展的影响因素分析

影响工程移民发展的因素主要有以下方面：

是指移民搬迁后存在的挫折心理。移民搬迁后存在的挫折心理一定程度上影响移民的正常发展。移民基于下述三种因素易于滋生相对剥夺感。一是移民搬迁前后生产、生活条件的巨大反差。移民被安置于贫瘠的山地，生产生活条件差，安置后土地数量减少，造成收入降低等。二是移民的高期望值与现实情况存在的落差。由于宣传中过分渲染水电工程带来的机遇和对移民的好处，对改善移民生活承诺过多，使移民对搬迁寄予厚望，企盼得到更多的实惠和好处，对搬迁的艰巨性缺乏考虑，而一旦出现困难，移民就缺乏起码的思想准备，产生不满情绪。三是搬迁过程中的不公平现象，如利益分配不合理，少数人利用非法手段谋取利益，极易使其他移民产生不

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（一）政策因素。一是在安置补偿方式上，由于各个地方土地拥有程度及质量不同，有些地方是采取“人均法”，有些地方却是采取“实补法”，这两种方

式都有一定的利弊。二是在后期扶持上，移民后期扶持对象是工程建设征地搬迁的人口，对于淹地不

淹房的未搬迁的生产安置人口不作为后期扶持对象，如淹地不淹房的移民、集镇建设和公路建设占地

搬迁的移民、农转非移民等。但这些移民不同程度丧失了生产资料，在一定的时期内会处于生活困难状态，又得不到后期扶持，从而造成移民发展的困难。

（二）经济因素。经济因素涉及情况复杂，解决

万方数据　

公平感。

（五）其他因素。主要是指由于职能部门的工作方法不当引发的矛盾。部分从事移民工作的移民干部和工作人员在工作中存在群众工作经验不足、工作方法不当、缺乏耐心等问题。这在一定程度上阻碍了移民的发展。

三、民生关注下的工程移民发展问题

党的十七大报告强调，必须在经济发展的基础上加快推进以改善民生为重点的社会建设，着力保障和改善民生，推动建设和谐社会。在社会发展中，民生突出了人的位置与人的主体性。民生主要是指民众的基本生存和生活状态。以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。民生问题，实质是与百姓生活密切相关的问题，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。民生关注下的我国工程移民发展问题体现在以下几方面：

（一）移民就业。“就业是民生之本”，就业是人民生存和生活的根本。随着工程的建设，我国人多地少的矛盾更加突出，移民安置的基本方式以就地后靠安置为主，这将导致大部分的移民土地数量大幅减少，同时造成劳动力富余，加上交通设施不便利，往往容易出现移民就业难的状况。同时，大多数移民文化水平低，掌握技能少，在就业方面往往处于劣势。据实地调查分析，移民外出就业取得的收入占全家全年收入相当大的比例。因此，一旦移民无接影响移民的发展。

（二）移民教育。国情决定了我国当前的教育发（三）资源的有效分配。工程建设给国家带来了９８

万　

方数据广西社会科学２００９．１１／政治?社会

享）的困难处境，移民发展容易出现边缘化现象。

（四）移民社会保障。移民多处于偏远山区农村。在我国现行社会保障发展不健全的状况下，移民最低生活保障覆盖不够全面，医疗保障存在不足，移

民容易形成社会发展过程中的一大弱势群体。移民

的社会保障无法得到完善，必将会影响移民的发展

和社会的稳定。

（五）移民社会稳定。没有社会的稳定，就无法确保经济的稳定增长和人民生产生活的正常开展。移民群体构成的小型社会也需要稳定，但由于移民自身的认识、移民政策不够完善、机制运行不够顺畅

等原因，往往造成移民社会的不稳定。同时，利益主体之间利益不够均衡，利益冲突较大，而移民群体往往处于弱势，矛盾无法化解就容易形成上访，甚至导

致群体性事件的发生，造成社会的不稳定。

四、民生关注下的工程移民发展途径

移民发展关系到国民经济的发展和社会的进步。工程移民发展问题的解决需要以科学发展观为指导。科学发展观是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，也是进一步做好移民发

展、解决移民问题的根本指针。在实际工作过程中，我们应全面把握科学发展观的科学内涵和精神实

质，切实把科学发展观的战略思想与践行移民可持续发展的具体实践有机结合起来，持之以恒地贯彻

落实到规划计划工作中。同时，坚持发展，坚持以人为本的发展要义，把解决好关系广大工程移民切身

利益的问题作为工程移民工作的出发点和落脚点，

具体体现在工程建设、移民安置方案、资金安排等之中，在更大范围、更大程度上满足工程移民对生活生

产发展的需求。

（一）建立健全移民民生政策。一是通过健全法规政策体系，将工程移民涉及的水、土、林、农等多个领域的政策法规统一、协调起来，由国务院出台建立一套完整的工程移民的法规政策体系，促使工程移民的征地拆迁、移民安置工作真正做到有法可依。

保障工程移民的利益损失最小化，补偿实现最大化。二是建立非物质资产损失补偿制度。通过对工程移

民生产生活产生的影响进行定性定量分析研究，实

现非物质损失的合理补偿。三是坚持人本思想，实

现“同库同策”的规定，将淹地不淹房村组群众（连带法正常就业，富余劳动力就没有得到有效分流，将直展水平偏低，特别是处在偏远山区的移民受教育程度极低。同时，移民本身生存的困难决定了其对教育的投入程度，加上一些偏远山区存在“重男轻女”思想，不少适龄女童无法按时入学完成九年义务教育。这就极易形成“家庭贫困一受教育程度低一收入水平低一家庭再贫困”的晕轮效应。这样的现象

极不利于移民的长期发展。

巨大的经济利益和社会效益，移民作为最直接的自我贡献者和利益损失者，由于各种原因，却没有最大化地分享工程建设带来的成果。这将使得他们的生产生活受到极大影响，甚至形成被动的“两不靠”（没有土地了，靠不了土地，也靠不了工程的利益成果分

影响人口）也列入后期扶持对象，与搬迁村组同步享

韩振燕韦永生杨柳／民生关注下的工程移民发展研究

受移民后期扶持政策。四是及时完善概算调整机制，使工程移民所得的房屋补偿费和当前的物价指

数、市场价格形成联动，使工程移民建房、生产、生活少受物价指数波动的影响，按照规划要求完成永久房建设，使工程移民进行正常的生产、生活。五是建

立对应的社会保障制度。通过完善公共卫生和医疗

保险制度、注重工程移民扶贫与持续发展和完善社

会保障的再分配功能，为工程移民提供有效的生活保障，进而促进其顺利地发展，形成库区和谐稳定的

氛围。

（二）建立健全政策实施措施。完善的移民政策

为移民的发展问题提供有力保障，政策实施措施则

是移民政策得以实现的有效办法。应切实在实际工作过程中解决移民就业、教育、分配、社保、稳定五大现实问题。具体措施如下：

１．促使资金足额及时发放。在移民安置发展过

程中，主要涉及淹没补偿和后期扶持的资金。淹没补偿是为了使工程移民搬得出、初步稳得住，淹没补

偿的及时足额拨付到位可以保障工程移民的基本生

产、生活保障，有利于工程移民的安居乐业。而后期

扶持是对工程移民前期生活安置、生产开发规划及其实施效果的一种保障、补充和完善。通过后期扶持，才能使工程移民长期稳得住、逐步能致富，最终实现工程移民的长治久安。总体而言，淹没补偿是工程移民安置的基础，而后期扶持是对工程移民安置的补充和提高。淹没补偿和后期扶持有效实现是

工程移民发展的根本保障所在。因此，在工程移民

安置发展过程中，一定要确保淹没补偿和后期扶持

有效实现。

２．将工程移民发展与国家政策和项目扶持等紧密结合。把工程移民发展与国家水利扶贫、建设社会主义新农村、发展现代农业、调整城镇产业结构、实现城镇化等一系列措施相结合，按照省市县新农村建设的具体规划，将工程移民村逐年纳入新农村项目建设，应抓住移民、水利、通道经济建设等有利条件，争取国家及省市县的相关政策扶持。做好工

万　

方数据程移民后期项目扶持工作，拉动库区经济社会发展，进而改善工程移民的民生问题。

３．加大工程移民安置区的基础建设。结合“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设总体目标，通过加大公共服务设施的建设力度，尽最大努力解决好工程移民生活、就业、入学、医疗等方面的困难，加快安置区社会事业发展，不断提高工程移民的生活质量。

４．开展技能培训和人力资本投资。广泛开展农村实用技能培训和人力资本投资，将工程移民人力资本的投资和库区建设、生产发展、后期扶持和工程移民增收等方面有效地结合起来。在工程移民迁移的过程中，用库区建设、生产发展、后期扶持等方式推动工程移民人力资源的有效开发。与此同时，用投资后的工程移民人力资本促进库区经济建设和生

产发展，最终实现“开发性移民，扶持移民发展生产，

使移民生产和生活达到或超过原有水平”的目标。

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