完善城市社区社会保障制度的对策分析_王琳

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完善城市社区社会保障制度的对策分析

王　琳

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　　随着政府职能的转变、城市管理任务和重心的下

移以及“单位人”向“社会人”转变,社区承担了越来越多的社会管理和服务职能。社区社会保障作为社会保障体系中的重要组成部分,如何通过政策合理选择,妥善解决城市社区居民的生活、就业、养老等问题,真正发挥其保障功能,对于完善我国社会保障体系,建构和谐社会具有十分重要的现实意义。

一、城市社区社会保障的涵义及其社会影响所谓社区社会保障,是指以社区为主体和载体,对社区内成员享受了法定社会保障、单位系统补充保障后,仍因各种自然和社会原因导致家庭生活贫困的社区成员,根据国家的法律法规提供各种帮助,同时努力促进社区物质和文化生活质量不断改善的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社区社会保障是整个社会保障体系中的重要组成部分,它既是整个社会保障制度在社区的具体落实,又是具有区域和文化特征的特殊保障。今天,城市社区社会保障已成为社会保障制度改革的一个不容回避的课题,在我国目前积极实现建构和谐社会目标过程中具有积极的社会影响。

1.城市社区社会保障建设是社会保障制度发展的必然趋势。社区作为社会的基本构成单位和现代社会成员参与社会生活的基本场所,正逐步取代单位成为人们参与社会生活的媒介,社区发展成果对个人的影响以及社区成员对社区发展的期望都日益凸显。社区社会保障作为城市社区发展的重要组成部分,其完善与否对维护社会秩序,化解众多社会矛盾,实现社会稳定与发展,都将起到越来越重要的作用。自20世纪70年代以来,西方发达国家社会保障制度出

现了诸多危机,都不同程度地对社会保障制度进行了调整和改革。虽然从他们的社会保障制度改革实践上看有着明显的差异和不同的特点,但在强化社区社会保障的地位和作用这一点上是非常一致的,他们都把社区看成是社会保障实施的一个基本“单位”,一个强有力的支撑点,一个联系政府与居民的中介,并且已经形成规范的社区社会保障实施运作机制。2.城市社区社会保障是保证我国社会保障功能有效发挥的重要途径。党和政府非常重视发挥社会保障的作用,重视社会保障制度的改革和完善。随着政府职能的转变,社会的作用相应地增强,社会保障功能发挥必然更多地落在社区的层面,社会保障项目的具体实施都需要有社区的介入,社区组织作为社会保障制度落实的最基层组织,承担着国家和地方行政部门交办的众多社会保障事务。特别是社区性福利服务、贫困救助、职工互助互济、最低生活保障和再就业等工作,都需要通过以居民社会生活共同体为基点的社区建设,来满足人们日益多样化的高质量生活和全面发展的需要。

3.完善城市社区社会保障体系是维持城市社会稳定,构建和谐城市的重要基础性条件。社区社会保障制度是城市发展市场经济的基础,是城市进步的“稳定器”、经济运行的“减震器”和城市社会公平的“调节器”。社会转型引发的种种社会问题,使城市居民及家庭同整个社会乃至政府,产生了一致的社会保障需求。另外,随着计划生育工作的推进,人口老龄化的逼近,贫富差距的调节,某些社会问题的预防等等,都需要以社会保障作为依托,这些都加大了对社会保障的需求压力。而社区不断增强的保障功能,

*本文系广东省普通高校人文社会科学”十五“规划重点研究项目(05ZD630001)、广州市教育局社会科学研究项目(63035)的研究成果之一。

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则是缓解需求压力的主要途径。党的十六届六中全会特别将社会保障的地位摆到了一个前所未有的重要位置,在提出的我国2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务中,社会保障不但列在其中,而且排在第三位。因此,我们要从实践“三个代表”重要思想的高度,充分认识完善社区社会保障体系对促进城市社会经济全面发展的重要性和迫切性。

二、我国城市社区社会保障建设中存在的主要问题

我国现有的城市社区社会保障虽然有一定的发展基础,但是由于体制和历史的原因,我国社区社会保障管理与服务等方面还存在着许多问题,已构成了我国社区保障进一步发展的制约因素,使城市社区社会保障只停留在浅层次或形式上,不利于其功能的有效发挥。具体存在的问题有:

1.普遍实行过度行政化的社区社会保障运作模式。这种模式在功能上是政府职能的下延,组织上是依托政府支持下的事业单位,服务形式上仍完全以行政化服务为主。其最大缺陷是:社会保障的资源来源和资源流向均局限于政府体制之内,来源的单一性和流向的封闭性带来的结果则是可供利用的资源极端有限和资源的利用效率低下。凭借目前这种过度行政化的运作模式暂时无法建构一种理想的资源来源多元化、流向开放性的社会保障运作机制。同时,也无法产生一种有效的激励手段让可能为社区提供资源的各类社区主体,包括企业、居民或其他社区组织,提供他们所拥有的、社区社会保障所急需的资源。

2.社区保障项目少且难以有效落实。我国社区保障项目单一,不能使所有的社区成员在得到国家基本社会保障的同时,还可以得到社区补充托底的保障。目前只能集中给社区内有特殊困难者提供福利性帮助,难以满足广大社区成员的福利要求。与此同时,数量有限的保障项目也难以充分落实到位。这一方面是因为缺乏配套的法律相关规定。社区保障离不开法规与政策的指导和扶持,法律法规的不到位,本身就表明社区保障的缺位。尽管有政府政策可以在一定程度上弥补法律法规的空白,但我国政府已有的政策规定又缺乏连续性,出台的很多政策都带有某种程度的权宜性及暂时性的弊端。另一方面是社区保障的组织者和提供者的职能与权限没有明确的规定,使社区保障需求即使在不断地增加与扩大,但又明显缺乏实现的客观条件。

3.社区保障体制的部门分割、协调性差,从而造5263成社区保障操作系统资源重复配置。在我国,社区保

障的具体实施主要涉及到工商、市政、卫生、城管、税务等部门,但这些部门之间的职责界定不清晰,彼此经常产生矛盾,这就给社区保障服务工作的推进造成了很大困难,从而影响到社区保障能力的充分发挥。而且社区社会保障在我国也尚未真正纳入社区建设整体规划之中,因而难于有效整合社区保障资源。社区社会保障体系与社区建设体系之间,实际上是纵向与横向的关系,作为纵向体系的社会保障,如果不能与横向体系的社区建设找到适当的接口,就难于形成可持续成长的态势。

4.社区社会保障资金严重缺乏。一切发展均需要经济或财政的支持。我国的社区社会保障资金多是微利运营甚至亏损,追求利润最大化的社会投资资本较少涉足这一领域。尽管政府对参与社区保障的组织实体给予一定的资金支持,但大多是后期拨款,政府在社会事业中常常感到“力不从心”,“发展优先与效率优先”的观念成为政府开展社区社会保障的一种重要约束。

5.社区社会保障还普遍缺乏有活力的非政府组织的介入。国外大量介入社区社会保障的独立于政府之外的非政府组织,大多起源于教会、慈善机构和民间的自助力量。我国的社区社会保障刚刚起步,是在党和政府领导下开展起来的,但非政府组织无论数量还是质量都有所不足,发育也不是很成熟,主要表现为非政府组织机构少、动员社会资源的能力差、法制和政策滞后等。即使有非政府组织愿意介入社区社会保障的实践领域,但由于相关制度的缺失也导致非政府组织在发挥社区社会保障功能非常有限,尚未形成与社会发展相适应的社区社会保障功能体系。

6.我国社区社会保障缺乏有力的法律保障。社区保障服务在我国开展已有十多年,在现实社会生活中的作用也表现得越来越突出,但是这一不断发展壮大的事业在国家的社会保障体系、社会福利事业中究竟占据什么地位、扮演何种角色、发挥何种作用等问题,在法律上一直没有明确的规定。

三、促进我国城市社区社会保障制度建设的政策选择

1.提高认识,树立新的理念。一是以人为本的社区保障理念。坚持以人为本是社区社会保障制度建设的本质和核心,完善社区社会保障是达到以人为本这个目的的手段。二是依法保障的理念。坚持依法保障是完善社区社会保障制度的必然要求和重要

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环节。社区社会保障虽然强调社区组织和社区成员的群众性、自发性与临时性,但前提是应当依照有关法律、法规进行,符合法律目的,要排除不相关因素的干扰,不得影响公民、企事业单位和各种社会组织的合法权益。三是保障公平的理念。追求社会公平是社区社会保障的主要特色,建立和完善社区社会保障制度的最终目的就是要构建一个更为公平的和谐社会。如果没有健全的保障制度,仅仅靠市场机制是不可能保证社会公平实现的。

2.不断扩充适应社区发展需要的新的社会保障功能。凡是需要以社区作为操作平台来发挥的社会保障功能,无论养老、医疗、失业、生育保险还是最低生活保障制度,都应该纳入整个社区社会保障制度体系,成为其中的一个必要的组成部分,以保证社会保障制度的各项具体规定在社区范围内得到不折不扣地落实。同时,社区还可以根据社区实际情况,在地方政府拨付足够资源的前提下,不断扩充新的社区社会保障功能,如体制外人口的医疗保障功能、社区居住保障功能、社区安全保障功能、对弱势群体社会地位与权力的保障功能、对外来人口的保障功能等。

3.强化政府责任。社区保障的主体是社区组织,但政府的职责必须明确,政府在其中的作用是任何社会组织、个人和机构所不可替代的。社区社会保障是社会公益性事业,保障对象主要是需要提供服务的弱势群体,这种服务无利可图,任何营利性商业行为都无助于制度建设和事业发展。因此,政府在建立新型社区保障制度中应担负起应尽的职责,以保证社区保障制度建设的正确方向。另外,要建立和完善相应的规范措施,制定扶持社区组织承担保障功能的相关政策,同时加强对社区社会保障执行情况的监管,使其最大程度地实现公共利益。

4.探索多方筹集社区社会保障资金的方式和渠道。大量的资金来源是实施社区社会保障的关键和根本保证。因此,政府要加大财政支持力度,要通过税收或财政转移的方式为社区社会保障注入更多的资金。但社区社会保障资金不能只依靠国家财政拨款,必须坚持筹资渠道多元化、形式多样化,广泛发动民间募集,企业、团体、个人捐助等等,还应通过各种义演、义卖、彩票等渠道来筹集获得社区社会保障基金。政府应允许基金会、慈善机构、互助机构的设立和运行,并给予必要的资助,引导和监督。同时社区也应形成自我监督机制,定期或不定期地对社区社会保障资金筹集、运营、资金发放等进行有效的监管。5.加强社区社会保障资源的有效整合。资源不

足是目前我国社区社会保障发展的瓶颈。充分发挥社区的资源整合功能,是解决我国社区社会保障资源相对贫乏的有效途径。社区以地缘为基础,得天独厚的优越条件使它具有丰富的资源。人力资源是社区资源中最具有能动性,居于主导地位的最宝贵资源;政策资源是社区社会保障实施的政策保障,即政府制定社区保障制度的合理政策和社区对受保障人员的优惠政策;财力物力资源是实施社区社会保障的客观基础;文化资源是社区社会保障实施的隐形资源。社区通过自身非行政的社会民间网络,能够有效动员、配置各种资源,实现资源结构合理定位和不同主体间的良性互动。这不仅是建立现代社区社会保障制度的必备要素,也是实现社会现代化不可或缺的条件。

6.充分发挥非政府组织在社区社会保障中的辅助作用。有活力的社区非政府组织介入社区社会保障,不仅可以发挥其自我管理、自我服务的功能,达到服务社区、服务社会的目的,而且还可以起到沟通政府和社会的联系,发挥社区非政府组织所特有的桥梁和纽带作用。要让其在社区社会保障领域真正担当起主体责任,首先应该对非政府组织在我国新的社会保障体系中的地位给予明确界定,将其视为社会保障制度中的有机组成部分。其次,政府应对其进行政策扶持,对非政府组织参与社区保障的提供优惠和鼓励,同时根据法律的规定保障非政府组织的发展,积极引导其参与社会公益事业。如对于民间社团或个人出资兴办的便民服务应放宽其登记注册的限制,在其产权关系的确定和法人资格的获得上给予一定的法律保障等。只有从少数人参与社区社会保障发展到大多数人积极参与,才能使社区社会保障具有更加

行广泛的社会效益。　[参考文献]

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2001.

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研究[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[4]卓越、兰亚春.社区保障:创新社会保障的趋势选择[J].

社会科学战线,2004(2)

(作者单位:广州大学公共管理学院,广州　510006)

(责任编辑　方　晋)

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