_大城镇_公共服务设施配置问题及其对策_以广州新塘镇为例_刘欢芳

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“公共服务设施配置问题及其对策大城镇”

———以广州新塘镇为例

刘欢芳

刘玉亭

*

510641）（华南理工大学建筑学院/亚热带建筑科学国家重点实验室，广东广州，

“大城镇”，【摘要】随着城镇化的快速推进，珠三角等发达地区涌现出许多规模巨大的外来人口数量众多，但是公共服务设施的配置水平却较低，对城镇经济社会的持续发展带来了不同程度的影响，各种行政体制和规划管理瓶颈亟待突破。以广州市“大城镇”新塘镇为例，概括总结了公服设施配置存在的主要问题，从制度、管理、政策、规划设计四个方面分析了问题产生的“大城镇”主要原因，在此基础上，提出了公服设施配置的对策建议。【关键词】大城镇;公服设施;配置;新塘镇【中图分类号】TU984

【文献标识码】A

随着城镇化的快速推进，大量农村劳动力涌向

珠三角、长三角等发达地区，以致这些地区许多小城镇达到了中小城市的人口规模，成为事实上的“大城镇”“大城镇”。本文把界定为，人口规模介于小城镇（人口规模小于20万①）和小城市（人口规

［1］

模50万以下）之间的一个城镇实体，是扩大了的小城镇，不仅是在地域、人口、经济等规模上的扩

［2］

大，而且是在结构、功能上的整体加强。

“大城镇”，在这些医疗、教育等公共产品和服务的供给与其事实规模极不相称，就医难、上学难

等系列问题更显突出，很大程度上制约着城镇经济社会的持续健康发展。当前，国家积极推行新型城镇化，倡导社会和谐与公平，引导人口相对积聚、“市民化”和公共服务的协调发展。而公服设施是服务于社会大众的，是推进新型城镇化的一个重要载体。

在珠三角地区，大部分小城镇总体上具有较高的发展水平，如东莞市的虎门镇、广州市的新塘镇，已远远超出小城镇的人口规模，但在行政制度安排

基金项目：国家自然科学基金项目（41271183、41271180）；广东省普通高校人文社会科学研究项目（2012WYXM_0007）；亚热带建筑科学国家重点实验室自主研究课题（2014ZB07）；华南理工大学中央高校基本科研业务费项目（2014GD02）

*通讯作者：刘玉亭（1975－），男，华南理工大学建筑学院，亚教授，主要研究方向为城乡发展与热带建筑科学国家重点实验室，

Email：ytliu规划、城市贫困与城市社会空间、住区与可持续发展等，@scut．edu．cn。

上，仍是镇级的经济社会管理权限，制约了其公服

设施配置及供给的能力和效率。在推进新型城镇“大城镇”化的进程中，这一类型由于公服设施配置

的问题引发各种社会矛盾，相比以往研究的小城镇矛盾更深，各种行政体制、规划管理瓶颈亟待突破。

1“大城镇”公服设施配置问题

主要按照城市、有关公共服务设施配置研究，小城镇、社区三个层级展开。城市层面的研究指

［3］

、出，公服设施主要存在空间上的社会分异现象

指标配置体系滞后、城市建设与管理脱节等问

题

［4］

；在小城镇层面，则主要存在公服供给模式单

一、城乡分割的公服体制、扭曲的激励体制等问［5］

题；而在社区层面，目前主要是存在公服设施分布不均、供给不足、供需不匹配、使用效率低等问题，在未来规划中要注意从使用者需求出发，提高设施的使用效率

［6］

。

现有研究虽对不同层级的公服设施配套问题进行了研究，但仍缺乏对某些特殊类型区域（城镇）的研究，而其存在的问题影响更突出，亟需关注。

，“大城镇”对于珠三角、长三角等发达地区更普遍，外来常住人口与公服设施的缺乏已经影响到城镇

社会经济的可持续发展。

因此，本文以广州市新塘镇为例（图1），对其公服设施配置现状及其存在问题进行总结，分析其产生的原因，并提出相应的对策建议。

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图1新塘镇区位图

:

《新塘镇总体规划(2013－2020)》来源

图3

图2

2012年新塘镇与广州增城各街镇经济情况比较

新塘镇历年来三次产业产值情况

1.1

公服设施配置水平与经济发展水平不符

2012年，新塘镇常住人口为36.5万人，其中户

卫生等设施现状与经济发展水平极不协调。单从

用地构成上看，公服设施用地仅占城镇用地的2.58%，与相关规范要求的8.6%的比例相差甚远。1.2

公服设施配置总量偏低

新塘镇作为广州乃至珠三角的工业重镇，一直以经济为重，对公服设施的建设重视不足，导致许多公益性服务设施严重缺乏，包括教育、医疗、文体设施等方面（表1，表2）。首先在文体设施方面，新塘镇此类用地仅为2.25hm2，人均用地指占城镇总建设用地的0.06%，

2

标为0.06m；体育设施用地缺乏，特别是供市民使

2

用的公共体育设施少，人均用地指标为0.09m。总

籍人口12.9万人，外来常住人口为23.6万人，城镇

化水平为78.59%。全镇完成工业总产值564.31亿元

，经济总量遥占增城工业总产值的34.13%，

遥领先于增城其他城镇（图2）。

长期以来，新塘作为一个工业镇，工业总产值规模大、增长快，但其服务业的水平较低，第三产业产值偏小（图3）。

生活性服务配套的大型商业设施主要为新塘广场、金福星广场等中低档大型超市，镇内中高档的消费需求主要依赖邻近大中城市得于满足。

公服设施配置方面，其教育、社会福利及医疗

［7］

体上，文体设施的人均用地指标很低，设施服务规

模相较于36.5万总人口的配置标准显得严重不足。

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2

1.52%，人均指标为1.63m。一些教育机构的生

表1新塘镇公服设施现状与配置标准的对比类别

幼儿园小学

设施现状服务

规模（万人）

25.60～31.2911.80～13.6710.70～14.027.73～9.676.23～7.825.03～10.05

9.7519.7316.28～24.64

［8］

设施现状评价

明显不足充足充足充足严重不足严重不足严重不足严重不足严重不足

均用地不足，仅按户籍人口（12.9万人）计算，现状

教育设施均满足要求，但对于拥有大量外来常住人口（23.6万人）的新塘镇来说则严重不足。

此外在医疗卫生设施方面，新塘镇共有六家综

2

合性医院和两家专科医院，总用地为7.91hm，占城

2

镇总建设用地的0.2%，人均指标为0.22m。现有

教育设施初中高中民办学校综合医院卫生站体育设施文化设施

医疗卫生设施文体设施表2

用地名称文化设施用地教育科研用地体育设施用地医疗卫生用地社会福利用地

的医疗机构用地指标及设施规模普遍不足，且难以扩建。1.31.3.1

公服设施配置忽视了居住人群的需求差异忽视了居住人群的需求差异

居住人群按户籍分为外来和本地两大类，外来人口按居住时间和收入分为稳定性强的高收入者（广州市通勤人口、外来专业技术、高级管理人员）、较稳定的中等收入者和流动性强的低收入者，本地人口按收入分为高收入者、中低收入者。根据调查，这几类人群对公服设施的需求存在较大差异（表3）。

新塘镇公服设施人均用地［9］规范要求（人均m2）

0.8～1.1

2.5～3.20.6～1.00.6－0.70.2～0.3

现状（人均m2）

0.06

1.630.090.220.00

其次在教育设施方面，新塘镇共有21所公办学

2

校，总用地为59.25hm，占城镇总建设用地的

表3

居住人群本地户籍高收入者、外来务工高收入者（企业高层、高级管理人员、广州市通勤人员）

类型商业零售文化娱乐信息邮政医疗健康体育健身教育培训休憩服务商业零售文化娱乐

本地户籍中低收入者

信息邮政医疗健康体育健身教育培训休憩服务商业零售

外来务工低收入者

文化娱乐信息邮政医疗健康商业零售文化娱乐

外来务工中等收入者

信息邮政医疗健康体育健身教育培训休憩服务

注：根据调研资料整理②。

不同居住人群对公服设施的需求

内容

购物中心、大型超市、高档酒店宾馆、商业街私人会所、艺术中心、电影院、剧院各类银行、邮政所综合型医院、专科医院体育馆、户外运动休闲场所幼儿园、特色中小学综合性公园

小超市、茶楼、综合性农贸市场、沿街商铺

KTV报刊亭、老年活动室、棋牌、文体活动中心、图书馆、各类银行、邮政所、快递公司、移动营业厅、信用社

卫生站、卫生服务中心、医院、私人诊所户外活动场地幼儿园、小学、中学、培训学校街头公园、城市广场

便利店、快餐店、小吃店、食堂餐厅、沿街商铺报刊亭、网吧储蓄所、邮政所、移动营业厅卫生站、私人诊所

酒店宾馆、大型超市、饭店、特色餐馆、沿街商铺

KTV文体活动中心、电影院、各类银行、邮政所、快递公司、移动营业厅

医院、私人诊所户外体育活动场所幼儿园、小学、中学综合性公园、城市广场

安家落户，解决子女教育、社会保障问题

齐全的配套设施

良好的居住生活、购物、就业环

境；安静的公共空间；高级会所和俱乐部

诉求

简单住房、饮食、休憩需求为先

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外来务工高收入者以及本地户籍高收入者对

公服设施的需求较高，期望多样化的设施，包括高档次的商业设施，便利齐全的金融邮政设施，多样化的文体设施，规模较大、医疗水平较高的医院等。本地户籍居民的中低收入者，他们仅期望有配套齐全的日常生活所需的配套设施。外来务工的中低收入者，其需求同以上两类人群差异明显。外来务工人员中流动性强的低收入人群的需求较低，仅需提供满足最低生活需求的公服设施。而其中较稳定的中等收入人群，容易被忽视，他们需要基本的公服设施，如教育方面有平等的入学和升学机会，文娱方面有相应的公共活动场所，社会福利方面能同本地居民享有同等的社会保障制度。1.3.2

“外来—本土”激发了社会空间矛盾

大量外来人口集聚引发“外来—本土”社会空

图4

新塘镇教育及医疗设施现状分布图

新塘镇公服设施配置过分强调政府的管制职

“服务”责，仍然是以“管”为主，和“均等化”的意识不足。政府长期坚持“重经济发展，轻社会服

务”的发展理念，更多注重盈利型公服设施的配置，因而导致公益型设施不均等问题突出。例如，

2

新塘镇仅拥有一个7hm左右的公园，图书馆、体育馆这一类设施未配置。另外，政府自身服务意

“门难进、识淡薄，脸难看、话难听、事难办”的现象依然存在，尤其表现在教育医疗方面对外来人口

的区别对待。

间矛盾。新塘镇以牛仔服装为主导的劳动密集型产业带来大量外来人口，他们大多从事报酬低廉且不稳定的工作，居住在临时性的、归属感较差的城中村、安置区，存在明显的“城市过客”意识。而大量外来人口的空间聚居导致社区微观层面的人口

，“新塘事件③”重构，社会治安等问题突出属典型案例。究其原因在于，政府长期把经济发展作为解决

社会问题的突出选项，重GDP、轻民生问题和公服需求，重城市、轻农村，重本地、轻外地，重管制、轻服务，致使社会贫富差距不断扩大，社会矛盾纠纷

［10］不断增多。

1.4公服设施配置的中心极化现象明显

2新塘镇公服设施配套存在问题的原因

新塘镇公服设施现状问题存在的原因归根到底还是政府行政管理改革不到位、体制不完善、机制不健全，与计划经济体制相适应的一些行政管理观念尚未摈弃，如直接干预、人治管理等，规划管理模式陈旧僵化、运行效率较低。2.1制度原因2.1.1

供给主体单一，供给效率低

当前我国小城镇公服设施供给问题的根本原

因是单一体制。长期以来，各级政府都是提供城市公服设施的唯一主体，负有公共服务供给的完全责任。城市公共设施的非盈利性也决定了其他市场主体参与意愿不强。政府成为高成本、低效率的全

，“大政府、能政府小社会”的特征明显。就新塘镇而言，政府成为公服设施配置和管理的唯一主体，没有任何组织与私人部门参与竞争，一定程度上降低了公服设施配置的效率。同时，凸显政府意志的要求，易造成公服设施配置空间分布不均及设施的

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新塘中心镇区在经济、交通、人流等要素上的

集聚能力强，具规模经济优势，因此成为规模大、等级高的公服设施首选布局场所，设施中心极化现象明显，涉及医疗卫生、教育以及文娱等主要设施。新塘镇的8所医院，主要集中在镇域中西部，其中5所位于中部地区，公办学校及非义务制教育也主要集中分布在中部地区（图4）；文娱设施同样集中在中部地区，有太阳城等大型娱乐、饮食服务场所。

从设施分布覆盖面来看，新塘镇北部和东部地区公服设施缺失明显；从设施类型来看，主要缺乏体育设施，特别是供市民开放使用的设施较少，另外未提供社会福利设施

。1.5

公服设施配置理念存在偏差

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缺失。

2.1.2“自上而下”的供给决策机制导致供求结构失衡

目前，新塘镇公服设施配置主要由镇政府自上而下进行决策，表现为以行政计划替代居民的意愿，以精英设计替代居民的参与，以盈利性设施替代公益性设施的建设，忽视不同群体的需求和意愿，使城镇居民缺乏公共服务需求的有效表达渠道以及对公共项目的抉择权，也使城镇公共产品在公益性设施方面存在总量短缺、质量低下等问题。城镇居民的真实需求很难得到满足，居住人群的需求差异也很难得到体现。

为此，城镇公服设施的供求结构明显失衡，一方面表现为居民急需的、涉及城镇可持续发展的公服供给严重短缺，如教育、医疗卫生、社会福利和环境保护等；另一方面表现为一些脱离居民实际需求的公服设施供给过剩，如修建大型文娱设施、标志建筑等形象工程，造成无效供给膨胀和公共资源的浪费。2.22.2.1

管理原因

缺乏完整的管理权限，公共政策低效建制镇处于我国行政体制的最低等级，其发展

［11］

责关系不清，有的理应下放给镇政府管理，却被上

级职能部门管制；有些需要上级职能部门业务指导和行政管理的，却被当作“包袱”甩掉。由县（市）政府直接领导的设在镇上的教育、卫生、广电、邮电等站、所，实际行使的权力已经将名义上拥有治理权的镇政府架空，使镇政府不能成为职责清晰完备的一级政府。

目前，新塘镇公服设施主要由社会事务管理办统一管理，对于40万人口规模的城镇，其工作量巨大，而部门仅有几名公务员在编，他们并不是公服专项专干，还要承办镇党委等其他部门交办的事项，这大大降低了公共服务的执行效率和能力。2.3

政策导向

政府制定的相关政策对公服设施配置具有明确的导向功能，其在很大程度上体现为对社会公共服务的引导和规范。但目前，国家仅出台了养老保险、基本医疗保险等相关条例或指导性意见，缺乏统一的公服设施配置政策和法规。广东省制定了《广东省基本公共服务均等化规划纲要》，提出了公共教育、公共卫生等八项基本公共服务实施细则，

，但具体到新塘镇这种特殊类型的“大城镇”某些政策则过于原则、抽象，指导性不强，缺乏可操作性。

同时，政策对大量外来人口的合法权益考虑不足，容易导致政策供给与需求相脱节。2.4规划设计2.4.1匹配

我国规划行业涉及“公服设施”或“公共设施”概念的国家标准有四个（表4）。《城市公共设施规》、《城市用地分类与规划建设用地标准》只划规范

《城市居住区规划设计规范》对大类控制，而仅适用于早期的居住区规划，面对新的服务需求，适应性，“分级配套”明显不足，同时和“千人指标”无法兼顾到不同群体多样化的要求，在新塘镇这种拥有大

量外来人口的城镇控制是失灵的。而《镇规划标准》是针对小城镇制定的，对人口规模较大的“大城

，镇”各项指标标准偏低，且忽略“大城镇”中居住人群的需求差异，从而影响公共设施的使用效率。

现有公服设施配置标准与“大城镇”发展不

受多重制约，“权小能弱”是其面临的共性问题，

“大城镇”，尤其对新塘这种其公共服务能力与经济

水平不匹配的问题更为突出。新塘镇的经济总量、人口规模相当于内地的一些地级市，但管理权限只

。“小马拉大车”是科级的现状意味着，镇级行政部门无法提供适合经济社会发展需要的公服设施，缺

，“镇级乏应该具备的行政许可权、处罚权、强制权体制、县级工作量、市级要求”是此类城镇的真实

写照。

新塘镇没有独立的财权，同时又缺乏专项资金的投入，致使政府财力无法承担公共设施建设，无法满足居民对公服产品的需求，进而导致公共政策执行过程中的低效，设施配置水平总体偏低。2.2.2

镇级机构设置与人员编配不能适应管理服

务的需求

目前，镇级政府与县级政府职能部门之间的职

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