小论水污染的治理

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题目：公共湖泊的多元共治——云南洱海水污染治理的经验与思考

姓名： 茶卿

学号： 2013551008

科目： 《公共管理理论》

公共湖泊的多元共治

——云南洱海水污染治理的经验与思考

摘要:水污染防治及湖泊治理是一个世界性难题，也是当前我国亟待研究解决的重大问题。虽然其具有准公共产品的属性，但由于个体理性的因素、地方行政分割的制度结构和公众参与的缺失，使水污染治理陷入集体行动的困境。洱海治理是当今我国湖泊治理中少有的成功范例。本文基于对云南洱海水污染治理的分析，对洱海治理中的创新和经验进行总结，对我国湖泊治理及水环境保护的路径和对策进行讨论；通过多中心治理理论，提出在水污染治理中要突破行政单中心治理模式，形成以政府为主导，企业、社会团体和公众个体参与的多中心治理网络，实现水污染的“善治”。纠正传统的通过高消耗追求经济数量增长和“先污染后治理”的发展模式和传统的“重城镇轻农村”、“重工业轻农业”、“重技术轻社会”以及“重点轻面、抓大放小”的污染治理的方式，实施全域性的综合治理。从总量上减排控污、从源头上治理污染、从根本上保护水资源和生态环境。 关键词:水污染;生态环境;准公共产品;集体行动困境;多元共治

水资源是人类社会生存发展的物质基础，直接关系到经济、社会和生态的可持续发展；在生态环境保护中，水环境的保护与治理是当前最为突出的问题之一。水污染从东部向西部蔓延，从城市向乡村发展，从工业用水向生活用水扩展，从地表水向地下水渗透，由点污染到面污染。水污染日益严重，相当一部分大中型湖泊和城市湖泊水体透明度显著下降、水生生态系统全面退化，不少湖泊出现蓝藻暴发、水体缺氧等现象，已经引发了一系列严重的经济社会问题。而在现行污染治理措施中，无论是排污收费制度的推行、属地管理的强化、治理手段的提升还是法律法规的推行，都不能尽如人意，如何有 效治理湖泊污染，保护生态环境，已经成为事关我国经济社会可持续发展及维护社会政治稳定的重大问题。本文基于对云南洱海水污染治理的调查，分析洱海治理中的创新和经验进行总结，

对我国湖泊治理及水环境保护的路径和对策进行讨论。

一、 洱海水污染恶化的根源

洱海是我国著名的淡水湖泊，是我国第七大淡水湖，云南省第二大高原淡水湖泊，是大理市主要生活饮用水和工农业生产水源地，具有调节气候、维持水生生物多样性等多种功能，是整个流域乃至大理州经济社会可持续发展的重要基础

[1]。

洱海水质急剧恶化有自然的因素。洱海湖区属中亚热带型气候，高水温和强光照是蓝藻水华的诱发因素。洱海为含氮量较高的碱性水体，极利于蓝藻生长。洱海湖区西侧为苍山，从苍山山顶至洱海湖面，水平距离仅13 公里，但高差却达2148 米，山高坡陡，大量碎屑等物质由十八溪携带直入洱海。东侧山地起伏虽较西侧和缓，湖北部和南部分别是洱源盆地和凤仪盆地，由于森林覆盖率低，水土流失面积占总面积的30%。洱海年均泥沙沉积量约85875 吨，其中，沉积总磷116 吨，总氮154 吨，湖水中残留总磷50176 吨，总氮653 吨。总磷和总氮的递增导致洱海的富营养化，造成水质的恶化[2]。

事实上，洱海水质的恶化在相当程度上是人类行为的结果。上世纪80年代改革以来，洱海流域人口迅速增加，资源过渡开发，过去一度进行围湖造田、引进外来鱼种，大搞网箱养殖，以及随着流域工业快速发展和城镇迅速扩张，湿地被开垦侵占，原有的大型水生植物及陆生植物破坏严重，致使物种大量消失，破坏了湖泊生态系统平衡，大量的生活污染、工业污染及农业面源污染排入洱海，流域生态环境逐渐恶化，造成洱海水质不断下降。大理及洱海有其得天独厚的旅游资源，大理州2010年的旅游目标为接待国内外旅游者突破1250万人次，旅游社会总收入突破120亿元，年递增19.5%。虽然旅游是一种“绿色经济”，但是，大量的人口聚集也制造生活垃圾，特别是一些温泉洗浴对水环境造成严重影响。照此速度发展，到2010年，农业面污染量比2004年增加近1倍，旅游业污染排放将比2004 年增加近2倍，从洱海流域的人口来看，2000年，流域总人口为82.14万人，2005年增长到87.1万人，2010年则达到92万人。这都大幅度加重了水环境负荷[3]。

显然，洱海湖泊污染并不源于单纯自然因素，从根本上说，是过快的人口增长、过度的资源开发及不合理的产业结构、生产和发展方式的恶果。其中，农业面源污染及生活污染是主导因素。大量的农业和畜牧业污染通过河溪注入洱海，致使水质恶化。洱海是整个大理州及其下游地区的主要生产、生活水源，是整个大理州社会经济可持续发展的根本，是当地各族人民赖以生存的基础。随着水污染的日益加重，水质恶化，水华频发，洱海的饮用水源地功能受到严重威胁。 二、准公共产品：水污染治理

洱海作为公共水资源，其水污染的治理具有准公共产品的性质；公共产品是

相对于私人产品而言的。萨缪尔森认为：“公共产品指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品消费的产品，私人物品的总消费量等于所有个人的消费量总和，在公共产品上，个人消费等于集体消费。[4] ”水污染治理，第一，它具有非竞争性。非竞争性指在公共产品消费上，“无论受益者数量多少，个人从其中获得的收益量是保持不变的” 非竞争性体现了公共产品消费的均衡性，表明每个人从公共产品中获得的利益是相同的。水资源的基本特点是无界性，治理主体的治理成果也会随水流流动，流域内的所有消费者都可以享受水资源。公共产品免费供给时，人们就可能过度消费直至边际效益为零，而不去理会边际费用的增加。但这种消费的非竞争性并非绝对的，当消费者足够多时，会造成消费拥挤现象。第二，水污染治理具有非排他性。非排他性指“公共产品一旦被提供，除非能够花费无限成本，否则就不可能排除任何家庭对它的消费。[6] ”非排他性体现了公共产品的共享性，即它所产生的社会效益能被所有的人共享。第三，水污染具有负外部性，而水污染治理具有典型的正外部性。一种产品的生产或消费，可以绕开价格机制，直接影响他人的经济环境和经济利益，但生产者或消费者并未得到报酬或进行补偿，这种现象就是外部性。外部性有两种基本作用形式，即单向形式和交互形式。在水污染治理单向作用中，上游地区对水污染的治理有利于下游地区对水资源的利用。在交互作用中，由于水资源的共享性，收益和损害也是相互的，跨行政地区的湖泊和海洋，区域内环境污染治理、资源开发都具有很强的外部性。一个区域内水环境的改善对于整个区域都会产生正的外部效益，反之，一个区域内水资源的污染对于整个区域都会产生负的外部效益。水污染治理准公共产品的性质特征使它无法通过等价交换的机制在供应者和消费者之间建立联系，如果采用市场资源配置的方式进行水资源供应，势必导致“市场失灵”现象的发生。但如果单纯地依靠政府进行水资源供给，随着水污染规模的扩大，其治理成本会逐步攀升直至无穷大，又势必导致“政府失灵”的现象，“这就要求流域水污染治理适应受益的排他性特点，在实际治理过程中贯彻谁治理、谁受益的原则”。自20 世纪80 年代，大理市、大理州及云南省就着手洱海的保护和治理工作。中央政府也不断加大洱海治理的政策支持和财政投入。 一些水环境研究机构也纷纷参与洱海治理工作。不过，在相当长一段时期，不少人防控工作的重点是工业污染、城市污染和水体本身的修复，采取方式也主要是依赖工程技术防治。大量的财政、人力和技术的投入都集中在工业和城镇减排控污设施的修建，改进污水处理技术，增强水体自净能力等等，忽视农业面源污染、农民生活污染的防治，也未能从整个流域角度对水环境进行治理和生态环境有效保护。虽然一些努力在一定程度上缓解了水体污染，大理市90%的企业位于下关，通过下关城区的截污工程，工业废水和下关城区的生活污水已得到逐步控制，不再是洱海主要的污染源。但是，面对重污染农村产业迅速扩张，流域人口急剧增长及快速工业化、[5]

城市化和现代化带来的生态环境破坏及污染，单纯的工程技术防治和城镇和企业局部防控早已力所不及，穷于应付。大量的投入并没有使洱海水质有根本性的改变，甚至不断恶化。

水污染治理中造成“公地悲剧”的原因有多种。首先是人性因素，个体的理性会导致集体的非理性，每个人都追求自己的利益最大化，结果是每个人的所得利益最小。美国著名经济学家奥尔森曾以“集体行动的逻辑”来说明个人理性不是实现集体理性的充分条件。奥尔森认为：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性地、寻求

[7]自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”奥尔森认为，

由于集体行动的结果是一种公共产品，集体中的每个人都有“搭便车”的动机，不会无条件地为集体的共同利益采取行动，从而使集体行动陷入困境。这时利益主体之间是一种零和博弈，甚至是负和博弈。“搭便车”是对那些寻求不付出任何代价而又得到效益的人的一种形象的说法，它是由个体自利行为和制度设计不完善引起的。在水污染治理中，根据“经济人”的基本假定，每个理性的经济人都追求自身效用的最大化，所以人人都成为了“搭便车”的潜在者，因为人人都有以最小的成本获取最大收益的动机，在不付费或者少付费的情况下能够享受到同样的产品和服务，人们不可能始终坚持自律行为。对于水污染治理来说，如果不能将其外部收益内在化，不能避免“搭便车”者的出现，也就无法保证投资者的成本收回和运营商的正常利润。那么，水污染治理供给不足的局面也就很难打破。如果每个人都希望别人来生产，自己免费使用，结果是没有人愿意生产，水污染治理的供给为零。中国的“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的故事，其实也是用于形容“搭便车”所导致的“公地悲剧”。其次，水污染治理的准公共产品属性是造成公共物品供给短缺和集体行动困境的一个重要原因。奥尔森认为“由于产品自身性质的‘生产、交易和消费的非对称性’问题所导致的个体之间行为的‘非公平或非可能交易性’以及‘非合作性’”[8]。同时，地方行政分割的制度结构是造成集体行动困境的制度因素。云南省、大理州及流域内的地方政府制订了一系列保护条例和规范。但是，洱海流域保护治理工作涉及多个地区、单位和部门，流域内县市、乡镇、村组都是相对独立的行政单元，各行政部门的职能和考核目标也不尽一致，常常导致生态保护权责和利益上的分歧和矛盾，削弱生态补偿的监管能力和执行能力。作为我国水污染治理的权力运作系统和基本的制度安排，地方行政分割治理结构既包括有形的物质实体和工作章程，也包括地方政府间的关系和无形的权力体系。现行的水资源管理中，一个完整的流域系统，按上中下游和左右岸划分成不同行政区域，可能分属于不同的地方政府管理。按空间关系分割成地表水和地下水，按部门职责割裂为水量管理部门和水质管理部门，分别由不同的行政部门管理。承担水污染治理的有环