关于高速公路交通设施保养维护市场研究报告

　　关于高速公路交通设施养护工作管理体系市场

　　研究报告

　　目 录

　　前 言 ....................................................... 错误！未定义书签。

　　第一章 现状篇——实践回顾与问题发现

　　一、中国马路保养市场化改革进程 ............................................... 1

　　（一）改革启动阶段（1995—2001年） .......................................... 1

　　（二）多样渐进阶段（2001—2006年） .......................................... 2

　　（三）保持维稳阶段（2006—2011年） .......................................... 5

　　（四）反思重启阶段（2011年—至今） .......................................... 6

　　二、对以往改革的总结与思考 ................................................... 6

　　（一）改革带来的变化 ......................................................... 6

　　（二）改革收获的认识 ......................................................... 6

　　（三）现阶段改革面临的主要问题 ............................................... 7

　　第二章 借鉴篇——再次寻找攻玉之石

　　一、国外马路保养管理情况简介 ................................................. 8

　　（一）美国 ................................................................... 8

　　（二）德国 .................................................................. 10

　　（三）瑞典 .................................................................. 11

　　（四）英国 .................................................................. 11

　　（五）加拿大 ................................................................ 13

　　（六）日本 .................................................................. 15

　　二、国内其它行业保养管理市场化情况简介 ...................................... 17

　　（一）铁路保养 .............................................................. 17

　　（二）水利设施保养 .......................................................... 17

　　（三）城市道路保养 .......................................................... 18

　　（四）机场飞行区保养 ........................................................ 20

　　三、国内外相关行业的启示分析及经验借鉴 ...................................... 20

　　（一） 国外马路保养管理的启示分析与经验借鉴 ................................. 21

　　1.马路管理机构的定位和职能 .................................................. 21

　　2.关于日常保养管理方式的借鉴 ................................................ 21

　　3.关于培育保养市场的借鉴 .................................................... 21

　　4.关于综合路网保养承包的借鉴 ................................................ 22

　　5.关于多种合同管理形式的借鉴 ................................................ 22

　　6.关于建立保养质保体系的借鉴 ................................................ 22

　　（二） 国内其它行业保养管理的启示分析与经验借鉴 ............................. 23

　　第三章 思路篇——重新思考怎样推进保养市场化

　　一、进一步认识马路基本属性对马路管理的内在要求 .............................. 25

　　（一）马路的准公共产品特性决定了马路保养在一定程度上始终具有社会公益服务性质。25

　　（二）马路的国家权属终极特性决定了马路保养的远景规划及投入必须由政府提供基础性支撑。

　　............................................................................ 25

　　（三）马路的自然垄断特性决定了马路的保养管理必须受到政府的严格监管。 ........ 26

　　二、深层剖析保养市场化改革的基本动因：究竟为何而改？ ........................ 26

　　（一）外因——宏观环境变化产生的需求 ........................................ 26

　　（二）内因——行业自身发展产生的矛盾 ........................................ 27

　　三、推进保养市场化的基本思路：怎样推进市场化？ .............................. 28

　　（一）把准外因——适应社会经济发展的宏观趋势，积极稳妥推进保养市场化改革。 .. 29

　　（二）针对内因——务实解决行业发展中产生的内部矛盾，避免片面为改革而改革。 .. 35

　　四、马路保养市场化的远景预期与未来展望：构建马路管理部门与从业单位之间的良性关系

　　............................................................................ 41

　　（一）马路保养市场化的实质完全明晰 .......................................... 41

　　（二）保养市场主体的角色定位更为准确 ........................................ 41

　　（三）未来马路管理机构的主要职能展望 ........................................ 42

　　第四章 管理篇——科学设计市场管理政策体系

　　一、保养市场管理对策及其原则 ................................................ 44

　　（一）马路保养与新建的市场管理差异 .......................................... 44

　　（二）目前中国马路保养市场存在的主要问题 .................................... 46

　　（三）规范保养市场管理的主要对策 ............................................ 46

　　（四）保养市场管理应遵循的基本原则 .......................................... 47

　　二、保养市场政策体系框架设计 ................................................ 48

　　（一）第一层次——纲领文件 .................................................. 48

　　（二）第二层次——作业文件 .................................................. 48

　　（三）第三层次——程序文件 .................................................. 48

　　（四）第四层次——记录文件 .................................................. 49

　　三、保养作业的管理分类及其定义 .............................................. 49

　　（一）管理类别 .............................................................. 49

　　（二）业务科目 .............................................................. 50

　　四、保养专业资质设计 ........................................................ 53

　　（一）设置专业马路保养资质的必要性 .......................................... 53

　　（二）马路保养专业资质的初步设计 ............................................ 53

　　（三）保养资质管理部省职能划分 .............................................. 58

　　五、主要政策出台建议 ........................................................ 58

　　（一）第一步：尽快出台保养作业管理办法及资质管理相关政策 .................... 59

　　（二）第二步：随后出台市场管理办法和作业招标投标制度。 ...................... 59

　　（三）第三步：出台保养从业单位信用管理相关政策 .............................. 60

　　（四）第四步：适时出台相关实施细则及配套规定 ................................ 60

　　第五章 延展篇——主要管理制度基本内容设想

　　一、马路保养作业管理办法的主要内容 .......................................... 61

　　（一）保养作业的管理分类及业务内容。 ........................................ 61

　　（二）保养作业合同管理模式 .................................................. 69

　　二、马路保养资质管理制度及其配套标准的主要内容 .............................. 70

　　（一）马路保养资质管理制度的主要内容 ........................................ 70

　　（二）马路保养从业单位资质管理标准 .......................................... 73

　　三、马路保养市场管理办法的主要内容 .......................................... 76

　　（一）马路保养市场管理的总体要求 ............................................ 76

　　（二）市场管理主体及其管理职责 .............................................. 76

　　（三）马路保养市场管理的主要内容 ............................................ 76

　　四、马路保养作业招投标管理制度的主要内容 .................................... 76

　　（一）招标方式及适用范围 .................................................... 76

　　（二）各类业务的管理模式 .................................................... 77

　　五、保养市场信用管理相关政策 ................................................ 79

　　（一）马路保养市场信用体系建设制度 .......................................... 79

　　（二）保养市场信用信息采集管理规定 .......................................... 79

　　（三）各类马路保养业务信用评价规则 .......................................... 80

　　第六章 总结篇——课题研究的创新点

　　一、明确了中国保养市场化的推进步骤、推进时机及判断依据。 .................... 81

　　二、提出现阶段应分类别分层次区别推进马路保养市场化。 ........................ 81

　　三、提出马路应急处置中心建设与优化整合现有日常管养机构相结合。 .............. 81

　　四、提出通过建立保养质量保证体系改良现行工程监理制度。 ...................... 82

　　五、保养作业管理分类更加切合马路管理实际需求。 .............................. 82

　　六、专业设计了马路保养资质并初步划分了部省管理职责。 ........................ 82

　　七、提出保养市场管理政策体系框架及主要政策的出台顺序。 ...................... 83

　　相 关 附 件

　　附件一：阶段研究成果部马路局咨询意见 ........................................ 85

　　附件二：江苏省马路保养管理调研情况 .......................................... 89 附件三：广东保养市场管理体系调研会议纪要 .................... 错误！未定义书签。 附件四：研究大纲专家咨询会议纪要 ............................ 错误！未定义书签。 附件五：转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知错误！未定义书签。

　　附件六：水利工程管理体制改革实施意见 ........................................ 91 附件七：国务院关于省(区、市)民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案的批复 98 附件八：省(区、市)民航机场管理体制和行政管理体制改革实施方案

　　........................................................................... 213 附件九：美国马路基本情况和管理体制 ......................................... 104 附件十：美国的马路管理概况 ................................................. 107 附件十一：德国马路保养管理概况 ............................................. 116

　　第一章 现状篇——实践回顾与问题发现

　　一、中国马路保养市场化改革进程

　　1995年，原交通部在合肥全国马路保养管理工作会议上提出了马路保养市场化改革的目标。自此，马路保养管理体制及运行机制的市场化改革开始启动，至今已历经十七年历程。总结其主要改革进程，大致可分为以下四个阶段：

　　（一）改革启动阶段（1995—2001年）

　　这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。1995年，合肥全国马路保养管理工作会议后，原交通部发布了《交通部关于全面加强马路保养管理工作的若干意见》，提出改革完善马路保养管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，马路保养运行机制市场化改革迈出了第一步。全国各地纷纷开展了保养运行机制的改革探索。1998年6月，在福州召开的全国加快马路建设工作会议明确提出，深化马路管理体制改革是马路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开始了推动中国马路管理体制改革的进程。这一时期的改革特点是：

　　1.目标明确

　　在原交通部的推动下，各地均以“管养分离，事企分开”作为这一阶段的工作目标，进行努力探索和不懈尝试。对之后十多年的马路保养管理体制及运行机制的改革发挥了重要的指导作用和历史性影响。

　　2.局部突破

　　这一时期，全国各地马路交通部门开始努力探索、大胆实践，在培育保养市场方面做了许多改革尝试。如上海推行保养工程招投标制度、江苏率先建立保养市场准入制度、江西、湖北、云南等省进行保养公司试点、山西、内蒙、新疆等省区试行内部竞争招标等等。在大多数地区的改革局部探索中，最显著的标志是1996年吉林首推“国路民养”，在进行清产核资和资产审计的基础上，经资产评估和财政部门批准，对净资产为正值的，根据多数职工的意愿一步转为民营公司，转为民营企业的职工可用身份补偿金置换入股。对净资产为负值的转为国有独资或国有控股公司。这期间除吉林省外，快速推进改革的省份主要集中在东部经济发达地区，以上海、江苏、浙江等省市为代表。这些省市经济实力较强，思想观念超前，推进改革的基础较好。它们一般通过支付较高的改革成本（如补缴社会保险费用，接续社会保障关系，支付身份置换经济补偿金等），在较短的时间内实现了保养管理与保养生产分离，将具有企业职能的保养作业单位从事业单位中剥离改企，推向市场。上海市改革较为彻底，深入到产权变革和中介机构组织招标的层面，部分保养企业所有制结构实现了由国有控股向混合所有制与民营所有制方向转变。（详见：专栏1-1）。

　　（二）多样渐进阶段（2001—2006年）

　　随着前一阶段的大胆改革尝试，在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进保养市场化带来的问题逐步显现。这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路，这个阶段的主要特点是：

　　1.制度探索

　　2001年6月交通部颁布的《马路保养与管理发展纲要（2001-2010年）》中提的“深化马路保养运行机制改革”的要求，全国大部分省市依此制定了深化改革的实施方案或指导意见。2003年，为培育中国马路保养工程市场，规范保养工程招标投标工作，原交通部下发了《马路保养工程市场准入暂行规定》和《马路保养工程施工招标投标管理暂行规定》，市场化改革在全国范围逐步铺开。后来虽然由于《中华人民共和国行政许可法》颁布，相关保养市场许可项目的设定权限发生变更，两个暂行规定没有得到进一步推进实施。但部分市场化程度较高的省份至今仍在不同程度地参照执行。

　　2.形式多样

　　这个期间各地改革的形式越来越多样化，全国马路保养管理呈现出“百花齐放、百家争鸣”的改革局面。涌现出如甘肃省推行的“一分局四实体”的市场化过渡模式、宁夏和辽宁推行的改革“三步走”，湖北进行的“增量突破”的试点、浙江余姚开展的“两置换、两公开”改革，北京、青海对马路保养生产单位进行的整体转制，广东组建的保养大道班等等。虽然各地的做法不一，但总体