中国发展面临的难题

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中国发展面临的难题（一）

江濡山，哈佛肯尼迪政府学院中国问题研讨发言摘要

关于如何决断中国未来改革发展的根本方向及出路，如何运筹走出目前困局的策略，海内外各个方面的议论和争执异常激烈；而习李执政集团，也前所未有地大大放开了舆论管束，让各阶层的利益代表者发声争辩，甚至容忍了很多刺耳的攻击和谩骂。尽管众说纷纭、莫衷一是，但是在一个问题上，各阶层人士达成了相当程度的共识：历史留给新一届执政集团实施真改革的时间不多、回旋余地不大，或许只剩最后一搏的博弈机会；因此，唯有准确把脉历史演进规律和中国国情特征，扫除各种干扰和弥绊，顺应最广大民众的现实利益诉求，才能有效推动中国经济社会发展，进入一个靓丽的新阶段。

但是，对于最高执政者而言，到底哪些问题是当务之急、哪些问题是案头要务、哪些问题有缓后余地、哪些问题可暂且搁置呢？恐怕不同利益立场和不同思维方式的人士，各有不同的见地。在此，笔者结合最近一年多时间的调研情况，并进行大量资料的搜整比较，从执政者的立场及思维方式出发，按照轻重缓急的原则，粗略理出了13个不容回避的重大问题，并做出以下排序：

第1位：确保执政安全问题。这毫无疑义是新一届执政集团的头等要务。其主要任务是强化执政党的执政地位不被动摇和确保新一届执政集团的施政安全。这也是十八届三中全会前的两大要务之一。近半年来，面对中国目前的改革发展局面，海内外各路“智者”众说纷纭、莫衷一是、争辩不休。多数人是站在自身利益立场及视角大发感慨。在此，笔者想问：如果阁下是习近平或者李克强，面对目前中国及其复杂的局势和利益冲突，您会运筹实施怎样的施政方针和改革策略呢！回答这个问题前，不妨先静心思考下面几个无法回避的问题：

如果有不止一股强大的既得利益势力要挟或者干扰你的施政，你该怎么办？

如果越来越多的基层民众给你提出了很多现实条件下根本不可能实现的诉求，你该怎么办？

如果很多“精英”和民主派人士，认为应当学习蒋经国，以集权的方式结束集权，中止一党执政并采取休克疗法，你该怎么办？难道你会“辞职”或者学习戈尔巴乔夫？！

如果影响力仍然顽固的极左势力，要求你退回到毛时代，继续实行绝对的一党专制治理，你

该怎么办？

如果你提出了很好的改革意见并印发了文件，可是从部委到省市或多或少地只做表面文章而不鼎力实施，并“反弹”上来很多矛盾，你该怎么办？

因此，对于习李执政集团而言，这个问题显然是首先要考量的。在目前国内外任何政治或非政治力量无法改变中国执政格局的情况下，在中国民众目前的思想价值观还相当分散和尚未形成较统一的主流意识的情况下，如果不在这个大前提下探求最有效的改革与发展策略和方针，一切再好的构想和方法都是空谈。既然是空谈，自然会误国误民。如果这个命题不存在，下面的一切命题都不存在。

第2位：经济改革与发展的根本出路问题。主要任务是缓解眼前危机和逐步实现市场化取向的经济结构优化和有效增长模式。很显然中国现任最高层的一二把手在这个问题上，已经从发展方向、思路和策略上达成共识，当下最最紧迫的问题是恢复市场信心、走出矛盾困扰，赢得改革的回旋空间；然后再运筹进一步的深层改革：按照既定的市场化大方向，探讨面向未来的工业化、城市化发展的根本策略及方法，特别是在优化产业结构问题、强化市场化机能、金融创新问题、优化社会财富分配和破解国有经济僵局等方面，逐步出台务实举措。没有经济发展的稳定和经济基础做保障，其他一切改革和发展，必然会缺乏动能。因此，这个问题排在第二位，并由二把手竭尽全能、全力以赴。

第3位：强势反腐，整饬法纪。主要任务一是打击恶性腐败并产生警示效应，二是“清洁和保养”国家法律机器，给民众以希望。

目前中国社会发展最主要的矛盾是社会不公——已经体现在各个层面和各个领域，但是要从根本上解决这个问题，必须建立在深层体制改革和制度体系全面优化的基础上，这显然不是短时间内能够解决的。但是面对民众日趋强烈的不满情绪怎么办？有效的策略应该是两招连用：首先是把民众最憎恶、已经系统威胁到执政党信用及权威的腐败气焰，强力打压下去；然后再全方位整饬法纪，严惩知法犯法，为营造一个令人民信得过的公平的法治环境，创造良好氛围。此举至少能够在短时间内增强民众对新一届执政集团的信任。但是，要深刻认识到，在现行体制构架及制度基础上，要完成好这个深层的法治建设任务将是及其艰巨的。

第4位：优化政府职能及“精兵简政”问题。主要任务是采取稳妥而有效的策略，自上而下“精兵简政”，减轻人头费、办公费、官僚费用等给国家及地方财政造成的负担。

这一问题排在第4位的原因是：新一届执政集团即使有再好的决策，必须有精干高效的公务员执行团队，而现在的状况是：庞大臃肿的公务员队伍不仅会可怕地消耗各级财力、弱化各级政府作为能力，更重要的是已经导致中央决策难以贯彻执行，有些本来是很重要很有效的决策，非常严肃地安排下去，“反弹”上来的却是一大推问题和原因。凡此种种，根源在于人浮于事、官僚成性、缺乏有效的追责惩罚机制。然而，这项改革必然会涉及公务员自身利益，虽然不会导致“大出血”，但是“刺痛见红”是必然的。朱镕基、温家宝都曾经试图“精兵简政”推动机构改革，其结果是遭遇巨大的公务员利益反弹而最后失败。

第5位：梳理中央与地方利益关系问题。主要任务是“解决中央政府层面与地方政府层面各做多少事各花多少钱的问题”。

财税改革之所以难，就难在税收这一刀切下去，给中央留多少、给地方分多少。在这个问题上的博弈策略一直是：中央在“明争”、地方在“暗斗”，相互冠冕堂皇、心照不宣。现在，地方政府的理由是：分税制改革以来的税收政策，导致中央财政吃肉地方财政喝汤，地方政府被迫“一哭二要三折腾”：向中央哭穷乞求施舍，向上级财政要项目争资金，搞土地财政瞎折腾。

其实，这个问题是中央集权模式下的国家治理机制的必然现象。市场化条件下大国治理的有效策略是合理分权而不是集权，因为分权可以把任务、责任及惩罚合理分解下去，而集权治理的缺陷是：地方政府可以尽情投资折腾而不用承担责任：既可以冠冕堂皇地把责任上缴给中央——因为执行的是中央决策与政策，也可以悄悄默默地转嫁给下一任（届）。现在这个问题已经到了非破解不可的程度。破解这一问题的关键在于：中央少揽事多放权。中央揽的事越多，权和利的诉求就越多，财力需求就容易膨胀，责任也越大，腐败也越多。因此，按照习李已经流露出来的改革思路：一方面中央政府要简政放权，减少审批和刚性支出；另一方面，强化地方立法及中央监督，实施有效的地方党政决策者的追责机制。而真正的难度在后者。

第6位：城市化及城镇化问题。

毫不客气地说：自上世纪九十年代中期以来，粗放而又超高速的经济发展，大大推动了由沿海到内地、由东向西的千篇一律的造城运动，各种各样的城市病已经严重束缚了现代城市文明发展的进步。当然，造城运动也给GDP增长和充实各级财政做出了极大的“贡献”。过去二十多年大规模城市化建设跑偏的一个重要原因在于：僵化的城市建设管理体制保护了体制内的既得利益者，现代城市规划建设人才又严重短缺，比如：为了保护体制内规划、设计机构及国有建筑企业的利益，导致从规划、设计、预算到施工、装饰等各个环节，受到体制内既得利益者的牵制，大大排斥了市场化的竞争因素；再比如：搞规划的不懂设计、搞设计的不懂艺术、懂艺术的不懂产业、搞产业的不懂环保、搞环保的又不顾城市建设发展，各方面的人才得不到有机组合。

现在的问题是：发达地区的城市建设主要不是增量建设而是存量优化，即如何完善城市功能和修复城市缺陷；欠发达地区是如何做好规划运筹和避免走弯路，特别是中小城镇的建设，更要精心运筹。对于李克强总理提出的“新型城镇化建设”的发展策略，之所以各方面争议及阻力较大，就在于很多人士总结过去20年城市建设教训后有些担忧和后怕。其实，大可不必。城镇化的过程是伴随经济的发展和生产力水平的提高而客观发展的过程，与其任其顺其自然发展，不如科学规划、合理引导和管控。因此，今后中国城市化及城镇化发展的主要任务是探求一条既符合全球化趋势下后工业化必然规律、又符合中国生产力水平及发展趋势的城市化道路，使大中城市的建设发展与中小城镇的建设，相互协调、不走弯路，特别是要避免脱离生产力水平的人为造成现象发生。比如：建设一个聚集10万人口的小城镇或许需要投资30-40亿，但是要维护这个城市的正常运转，每年做需要的的正常支出是10亿左右，这对于生产力水平低下的地区而言，若认为造个城，谁来后为城镇的运转来买单？