十年探索时期人民信访制度建设研究

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十年探索时期人民信访制度建设研究

摘 要

人民信访制度作为我国一项重要的民主制度，在不同的历史时期担负着不同的时代使命，服务于不同的中心任务。特别是新中国成立后的十多年，在旧秩序被打破而新秩序尚未完全建立之际，社会的冲动与无序影响到方方面面，这些社会问题通过各种形式反映出来，人民信访就是其中的一个重要的渠道。党和政府给予了信访制度以持续和高度的重视。当前，中国社会已经进入转型期，新时期出现了很多新的社会问题。这些形形色色的问题和矛盾，如果得不到及时的反馈和解决，就会给党和国家带来严重的影响，因此，人民信访建设就显得尤为重要。同样面对社会转型的十年探索时期，党和国家是如何通过信访制度建设为社会主义建设服务的，值得我们研究。

本文通过探讨十年探索时期人民信访制度建设的历史背景，为人民信访制度建设找到历史依据、理论基础和实践基础；通过对十年探索时期人民信访制度建设的历史进程的把握，总结出十年探索时期人民信访制度建设所取得的成效及其特点；最后通过对十年探索时期人民信访制度建设的反思总结出经验教训，并为新时期人民信访制度建设提出意见和建议。

关键词：十年探索时期；人民信访；制度建设

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People's petition system construction research

in China during the ten years exploration period

Abstract

People's petition system as a resilient system, service in the center of the different tasks in different periods and times mission. Especially after the founding of new China for more than ten years, in the old order is broken and the new order has not yet been fully established, impulse and disorder affects all aspects of society, these social problems reflected through a variety of forms, people's petition is one of the important channels. The Party and the government giving continued to petition system and a high degree of attention. At present, Chinese society has entered the transition period, the appearance of many new social problems in the new period. These various problems and contradictions, if not timely feedback and solve, will give the Party and the state bring serious impact, therefore, construction of people's petition is particularly important. Also face the social transformation period of ten years of exploration, the party and the country is how to through the petition system construction to serve socialist construction, is worth us study.

In this article, through ten years of exploration history of the construction of the people's petition system background, find historical basis for people's petition system construction, theory basis and practice basis; Based on ten years exploring the historical process of the construction of the people's petition system, summed up the construction of people's petition system during the period of ten years exploration had results and characteristics; Finally through the ten years to explore the reflection of the construction of the people's petition system summed up the experience and lessons, as well as people's petition system construction in the new period puts forward opinions and suggestions.

Key words: The ten years exploration period; People's petition system ;The system construction

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目 录

前 言 ................................................... 1

（一）选题的缘由及意义 ................................... 1

（二）研究综述 ........................................... 2

（三）本文的逻辑结构及其研究的重点 ....................... 5

一、十年探索时期人民信访制度建设的历史背景 ............... 6

（一）人民信访制度建设的时代背景 ......................... 6

（二）人民信访制度建设的理论基础 ......................... 7

（三）人民信访制度建设的实践基础 ......................... 7

二、十年探索时期人民信访制度建设的历史进程 ............... 8

（一）总结前期经验与制度调整阶段 ......................... 8

（二）信访工作的转型与制度规范阶段 ...................... 10

（三）信访工作的强化与制度成型阶段 ...................... 17

三、十年探索时期人民信访制度建设的成效 .................. 23

（一）信访机构的设置及规章制度的建立 .................... 23

（二）信访队伍建设的强化 ................................ 24

（三）信访工作机制的完善 ................................ 27

四、十年探索时期人民信访制度建设的特点 .................. 30

（一）突出基层信访业务建设 .............................. 30

（二）具体业务与政策研究相结合 .......................... 31

（三）处理个案与综合分析、解决共案相结合 ................ 32

五、十年探索时期人民信访制度建设的经验教训 .............. 33

（一）渠道畅通和信息及时反馈是前提 ...................... 33

（二）领导人重视和严抓是关键 ............................ 34

（三）队伍建设是基础 .................................... 34

（四）制度建设是保障 .................................... 35

结束语 .................................................. 36

参 考 文 献 ............................................. 37

后 记 ................................................. 40

附：本人在读期间发表科研论文与获奖情况一览表 ............ 41

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前 言

（一）选题的缘由及意义

人民来信来访是中国共产党和人民政府赋予人民群众的民主权利，是人民群众参政议政的重要方式和渠道。来自人民群众的信息材料，是正确制定法律、政策不可缺少的重要依据，信访也因此成为各级党政机关及有关职能部门最关注、最重视的问题。信访工作在协调利益冲突、化解社会矛盾中承担的任务越来越艰巨。

改革开放三十多年来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化。相应地出现了很多新的、复杂的矛盾，其中有许多矛盾长时期没有得到妥善解决，使得目前存在着大量信访问题。如何解决改革开放中出现的方方面面的矛盾，是摆在党和政府面前的大事。

回顾历史，我国完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造后，经济体制和社会结构都发生了巨大的变化。然而，经济模式和社会结构的嬗变必然引发某些社会不适应，尤其是在高潮迭起的政治运动中，许多社会矛盾不断涌现。因此，作为社会矛盾的集中体现和发泄的渠道之一，信访机器被一再地运用。①十年探索时期，即从1957年的整风运动、反右运动开始，到1966年“文化大革命”开始之前，这时期的信访工作一直是围绕中心问题、围绕大事件而运转。十年探索时期，出现了一系列的群众性政治运动：整风运动、反右运动、“大跃进”和“四清”社教运动等等，信访与这些群众性政治运动都有相应的关系。这一时期的群众运动大多是没有依照法律进行的，它对解决政治问题和社会问题所产生的消极影响，随着建国后历次大的政治运动逐渐凸显出来。“这种所谓‘群众运动’，往往没有真正的群众基础,而是在强迫命令的情况下进行的，表面上轰轰烈烈，实际上空空洞洞。这种违反群众路线的所谓的‘群众运动’，不仅不能真正反映群众的意见和要求，而且损害了群众的积极性，损害了党的威信”②。新问题、新矛盾不断涌现，人民信访的内容和形式也相继变化，给党和政府带来了前所未有的压力，这种政治环境深深影响了当时信访制度的运用和发展，并使之呈现出强烈的时代特点。

十年探索时期，围绕信访工作，中共中央召开了大量的会议，做出相① 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第47页。

② 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第404页。

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应的指示并出台相关政策来进一步规范和健全信访制度。如：“归口管理”的完善，尽量把问题解决在基层，采取措施有序引导和规范进京来访①等。从中央到地方在十年探索时期的不同阶段，针对不同的信访内容和信访形势采取了不同的工作方针和方法，使得这一时期的信访制度建设有了长足的发展。

研究十年探索时期人民信访制度建设，对我们在新时期，分析研究我国信访工作现状，深刻查找存在的问题，进一步明确信访工作的职能定位，探究创新新形势下信访工作，切实发挥信访工作的作用，最大限度地增加和谐因素，不断促进社会和谐，具有重大现实意义和深远历史意义。

（二）研究综述

1.研究的基本情况

国内对人民信访制度建设这一课题的研究，从1995年国务院颁布实施我国第一部《信访条例》以来，成为热点。《信访条例》的诞生，标志着我国依法办理信访的原则得到了进一步的落实和发展，为开创信访工作的新局面创造了条件。通过对人民信访制度建设的研究能够从侧面真实、详尽地反映我国在社会主义建设过程中的成绩与失误，为我们总结过去，并为实现社会主义现代化，建成中国特色社会主义提供宝贵的经验教训。当前，中国社会已经进入转型期，新时期出现的形形色色的问题和矛盾，如果得不到及时的反馈和解决，就会给党和国家带来严重的影响，这极大地推动了关于人民信访制度建设的研究。

理论界、学术界对相关问题进行了探讨和研究，形成了一些学术成果 。如：刁杰成的《人民信访史略》、应星主编的《新中国信访制度的历史》、周占顺的《中国信访写真》、金国华与汤啸天主编的《信访制度改革研究》、李宏勃的《法制化进程中的人民信访》等。此外，于建嵘的《中国信访制度批判》、段占清的《试论我国的信访制度改革》、朱最新与朱孔武的《权利的迷思：法秩序中的信访制度》、李齐申的《我国信访制度的不足和完善》、王栖的《我国信访制度存在的问题及对策分析》、孙大雄的《信访制度功能的扭曲与理性回归》、杨静的《完善我国信访制度问题研究》等，从不同角度对我国信访制度的现状进行分析和研究，并提出很多有意义的思考。另外，少数著作也有部分章节涉及到信访制度，如《中华① 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第60-62页。

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