论听证制度的功能与局限

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论听证制度的功能与局限

摘 要：听证,目前已成为各国行政程序法一项共同的且颇具重要意义的制度。我国自1996年颁布的《行政处罚法》正式引入听证程序以来,听证已成为提高行政能力的一种不可或缺的手段,听证活动开始逐步走入了广大人民群众的生活之中。从不知听证到参与听证,它带来了公众参与法制建设的观念变革;从举办听证会到为听证会提供制度保障,它体现了我国民主向高层次的提升。长期以来,不少政府部门习惯于关门做决策,不容百姓置疑;听证,作为听取社会意见的一种方式和程序,将改变这种状况。尽管如此,听证程序在中国运用还处于初级阶段,听证会还只是给公民提供了一个表达意见的机会,并不一定影响政策和法律制定的过程及结果。随着听证的引入,如何扩大完善我国听证制度,监督行政权力的行使,正成为社会各界关注的焦点。 关键词：听证 听证制度 功能 局限

听证制度对中国而言是舶来品，是新事物,它必须有自己发展、完善的过程。由于我国现代法治的发展起步较晚,法学理论和法学实践都不是很完善,对听证制度的重要性认识不够,所以在听证制度的实践过程中出现了种种不和谐、违背听证制度本质、本意的矛盾和问题,比如行政听证立法缺失、听证范围狭窄、现实状态脱离听证本质等等,使得听证制度作用的发挥受到阻碍。所以,我们应该针对制度适用过程中反映出来的种种问题,从行政程序理念、行政听证立法以及相关

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配套措施等几大方面来完善行政听证制度。当然,听证制度与中国社会、政治体制的融合不会是一朝一夕的事情,但是民主法治社会的发展现实客观上又要求它尽快发展完善起来。所以我们应该对其大胆设想和改革,扭转对听证制度的不良观念,加快我国的行政程序立法步伐、加强各种配套制度的建立以促进行政听证制度的发展与完善。

一、 听政制度的功能

1. 听证制度能够保证政策的顺利实施

听证本身即是以实现政策的科学化、民主化为目的，运用民主和科学的方法，把政策制定过程变成集思广益、有科学根据、有制度保证的公共行政过程。听证制度的首要目的便是保证政策的顺利实施，这也是听证这项制度设计的首要功能所在。听证制度能够提高公共政策的科学性、民主性、合法性，从而兼顾到各方的利益诉求，使政策本身具有较强的公共性和合法性，有效地预防了可能出现的潜在问题，从而使政策在实施的过程中具有更大的适应性，并表现出更高的绩效。

2. 听证制度的应用能够促进政府职能的转变

我国曾长期处于计划经济体制之下，其所带来的各种弊端根深蒂固，难以一时革除。受其影响，在我国的政治体制中，政府一直处于十分强势的地位。在政策的制定过程中，政府高高在上，说一不二，拥有绝对权威。很多时候，人们对于一项好的公共政策的期待只能寄托于政府官员能够真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。公众的这种被动地位，使公众的境遇具有较大的不确定性。而听证制度的引入，使公众在政策制定的过程中获得话语权，使自身合理的利

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益诉求能够在政策中得以体现。这不仅能够有效保证公众的利益，更是对政府固有行政理念的有力冲击。政府越来越意识到，引入听证制度后的决策主体除了自己，还有其他利益相关方，自己拍脑袋决策的一家独大的待遇已经成为历史。引入听证制度，打破政府在决策领域中传统的垄断地位，是当前转变政府职能的一个重要着力点，无疑会对建设一个新型政府产生积极作用。

3. 听证制度能够提高公民的公共参与意识，增强公共参与技能

听证是一项制度设计，更是一种政治实践。通过这种实践，公众能体会到亲身参与所带来的现实利益和精神快乐，从而激发起巨大的参与热情，树立强烈的参与意识。同时，随着这项实践的深入进行，公众会摸索出相应的经验与心得，不断提高自身的参与能力，获得较强的参与技能。这项功能虽然并不是听证制度设计初衷的直接指向，但却可以说是对社会影响最为深刻的一项功能。当前，随着我国向市民社会的转型，公众政治参与意识的觉醒与参与能力的提高，会极大地推动这一进程向前推进。

二、 听证制度的局限

1.听证制度的适用范围过窄。

我国现阶段在行政过程中使用听证程序的只有行政处罚、行政许可和政府价格制定行为等领域，许多涉及到公民切身利益的行政行为尚未能够实行行政听证制度，如行政强制措施、行政征收、行政收费以及行政制裁等。即使是在可以适用行政听证程序的领域，其适用的具体范围也是非常有限的，如在行政处罚中，行政处罚涉及到财产权

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的时候可以举行听证会，但是对于限制人身自由的行政处罚，则因“法还没有明文规定”，行政机关没有义务举行听证会。

2. 听证主持人不适当。

分析我国现行的规定与操作，听证会的主持人基本上是由作出该行政行为的机关的内部工作人员担任，或者由其机关负责人担任，或者笼统规定由行政机关的非作出该行政行为的相关人员担任，更甚者，由行政机关负责人直接指定听证主持人，这种制度同”自然公正原则”中自己不能做自己案件的法官相悖。有的一些听证会的主持人，是由于指定或者不得已而为才担任的，其本身根本不熟悉相关领域的专业知识或涉及的法律规范，对听证会的进程也缺乏掌控能力，从而会出现“听而不让”的后果，得不出根本性、实质性的结论。

3.听证笔录对行政听证笔录的约束力所要解决的问题是行政机关的

决定是否必须根据听证笔录作出，即行政机关能否以听证会之外的证据作为其决定的依据。我国在制度层面上，没有确定“案卷排他原则”，即指行政机关的决定必须根据案卷做出，不在案卷之外，以当事人不知道的或没有经过论证会的事实作为根据。案卷排他原则是听证制度的核心，其目的在于维护听证的公正性，由于没有完全确立案卷排他原则，致使很多时候即使经过了听证程序，但并不依据听证笔录作出决定，这就使在听证中提出的证据和双方的辩论没有任何价值，整个听证程序就会成为纯粹的“做秀”机关缺乏约束力。

4. 行政听证公开度不足。

行政听证的透明度不够高、公开性不足，是在实际操作中出现的

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问题。这首先表现为听证信息的不公开。由于在对听证信息的公开发布方面，我国大多数听证法规都没有作出明确规定，这是立法方面的缺陷。其次表现为：听证会代表产生过程不透明。代表与被代表者之间的交流，却因听证代表名单的保密而妨碍了，透明、公开、公正选择听证代表是目前听证操作程序中亟待解决的一个问题。最后表现为：听证公告的范围和方式的局限性很大。目前我国各地听证制度均没有明确的规定公告的方式。

5. 民众听证理念的缺失

在我国，由于中国长期的集权体制和受大陆法系法律制度的影响，程序的重要性一直不被民众及社会各方面重视，缺乏通过程序实现实体正义的意识。在立法中，往往实体规定多，程序规定很少或根本没有。而在执法中，往往只追求行政权的实现，却忽视了行政权行使过程中程序的合法性。在思想观念上，往往认为程序繁琐、麻烦，影响了效率，甚至认为严谨的程序是多余的，不能理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义。与此同时，民众的权利意识非常的薄弱，而且参与听证的热情也不高。在受到主管行政机关的行政处罚后，作为行政处罚的承受者，其维权意识淡薄，疏于或不知运用相关政策法规保护自身权益，即使拥有法律赋予其的申请听证的权利，行政机关对听证制度的实行也做出了很大努力，但公民作为这一制度的受益者却毫不领情，真正要求举行听证的相对人在数量浩繁的符合听证要求的行政案件中，却寥寥无几。

参考文献：