温州市农村产权制度改革_特点_问题与改革方向__农村集体产权制度改革研究_课题组

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2014年第27期（总第2587期）

一、改革的主要特点

（一）全域实施，快速推进，成效初显。早在20世纪80年代，我国很多地方就开始了农村集体产权制度改革的探索。温州市农村集体资产产权制度改革探索始于20世纪90年1994年鹿城区聕山村曾对集体资产改代中期，

制量化，但最终未实施。进入21世纪以来，鹿城区、洞头县、苍南县、永嘉县先后开展了村级集体资产制度改革试点，通过资产量化到户、到人，组建股份经济合作社。但这种试点性的探索仅仅局限在局部地区。2007年，农业部制定下发了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革，试点的指导意见》明确了产权制度改革的总体思路、目标要求、基本原则以及改革的具体程序，引导有条件的地区推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革，探索建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度。2011年，温州市成为农业部农村产权改革试验区。以此为契机，温州市出台了一系列促进农村产权制度改革的政策和措施，改革的范围从局部试验转向了全域推进的新阶段。

温州市农村产权改革的核心内容是“股，改”即对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革，以股份的形式量化到户、到人。在开展股改之前，温州市开展了两项基础性工作，为推进股改创造条件。一是规范村级合作社建设，进一步理清村经济合作社与村民委员会职能采取的主要措施是把以村委会名义开设的账户、账套更改到村经济合作社，真正使村经济合作社承担农村集体资源开发利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与服务。2012年，全市累计发放村经济合作社证明书5371份，占行政村总数的99.33%；有5289个原以村委会名义开

设的账户更改为村经济合作社，占行政村总数的97.82%。2012年，全市累计组建股份经济合作98.41%的行政村完成了股份经济合社5321个，

作社的组建工作。二是健全农村集体（资金、资）“三资管理体系。主要的举措是健全产、资源三资监管机构、制度和网络平台，实现全市农村集体三资管理网络化、产权明晰化、监督多元化、运行公开化、管理信息化。2012年，鹿城、瓯海、乐清、瑞安、永嘉、文成、泰顺等7个县（市、区）新建立了三资管理体系，实现了全市农村集体三资管理体系全覆盖。

在上述工作的基础上，温州市全面实施股改工作。2011年，温州市政府出台了“关于推进农村集体资产产权制度改革的实施意见（试“关于进一步推进农村集。2012年出台了行）”

，体资产产权制度改革的实施意见”并发挥政府的主导作用，强势推进。温州市及各县（市、区）建立了农村集体资产产权制度改革领导小组，设立办公室，加强对农村集体资产产权制度改革工作的领导和指导。乡镇（街道）建立农村集体资产产权制度改革办公室，由乡镇（街道）主要领导担任负责人，负责具体指导农村集体资产产权制度改革工作。县级农业部门确定农经人员挂钩联系给予具体政策业务指导。2012年，据统计，全市累计组建股份经济合作98.41%的行政村完成了股份经济社5321个，合作社组建工作。

从目前的情况看，温州市农村集体经济产权制度改革的成效已经显现。一是基本摸清了集体资产的状况，探索了集体经济组织成员身份界定和股权设置的有效办法。二是明晰了不同类型社员之间的产权关系，量化了成员的产权份额，初步实现了由共同共有向按份共有的转变，从而为农民合法行使权利奠定了坚实的产权基础。三是改变了部分村集体决策不够民主、少数

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村干部个人说了算或少数人说了算的局面，为股转变，更加注重社会公平，破除城乡户籍限制、职东真正参与经营、管理、决策、分配做了组织准工身份限制”，“最终实现城乡社会保障政策制备，从而为建立现代企业制度下的法人治理结构度的全面接轨”。在城乡公共服务均等化方面，奠定了基础。温州市制订了《关于推进公共服务均等化工作的

（二）多项改革联动。实施意见》，提出了促进农村教育、卫生和文化等农村集体经济产权制度改革不是孤立的。公共服务均等化目标和措施。在农村公共产品回顾我国农村集体资产产权制度改革地方试验和服务的提供方面，温州市《关于建立健全新社30多年的历史可以发现，基层政府、村干部乃至区管理服务体制的实施意见》指出“农村新社区一般农民对于这项改革的动力不足是导致改革便民服务中心是提供社区基本服务的重要平台，徘徊不前的重要原因。而相关利益主体的改革应于农村新社区同步规划、同步建设、同步使用、动力缺失与城乡之间公共服务和社会保障的不一体推进”。“社区便民服务中心一般应设六室均等有直接关联。由于政府财政对于农村公共二站二栏一厅一校一家一场所”，各级各部门涉服务和社会保障投入的不足，土地和农村其他集及农村新社区的各项软硬件建设、支持、补助经体财产成为维持村庄管理、向农民提供公共物品费，由财政统筹核拨。

和服务、社区保障的重要物质基础。在这一背景（三）具有较为坚实的需求基础。下，如果没有公共财政政策的支持，村集体产权从总的情况看，政府、村集体和农民都有股制度“共同共有”的尾巴就难以割掉。从国内其改的需求。与全国大多数地区相似，温州市城乡他地区农村产权制度改革的情况看，那些改革较统筹发展面临着资金、土地等要素制约瓶颈。城为成功的地方（如四川省成都市）都无一例外地乡生产要素不能顺畅流动是形成这一现象的重同步实施农村集体产权制度改革和其他相关的要原因，温州市政府期望通过股改来解决这一问改革。温州市在农村集体产权制度改革中，也充题。《温州市农村集体资产产权制度改革试验项分注意到了这一问题的重要性，在实施“股改”目实施方案》明确提出，“推进农村集体资产产的同时，进行了村镇管理体制、农房改造聚集建权制度改革，将非地资产量化到户，组建股份经设、户籍管理制度、农村产权制度、社会保障制济合作社，进而以城乡建设用地增减挂钩实现农度、公共服务均等化体制等的联动配套改革。在村宅基地权证化，实现农村土地承包经营权流转农村公共事务管理和公共建设方面，《农村集体规模化，市场配置城乡发展要素”。股改与绝大资产产权制度改革实验项目实施方案》明确指多数农民的利益具有一致性。从效率的角度考出，“股改后成立的村股份合作社，在尚未撤村建虑，农村集体经济产权制度改革有利于集体经济居时，继续承担村公益和基础设施的投入职责，发展，是探索集体经济有效实现形式的有益尝政府公共财政也相应增加投入力度，撤村建居后试。实践已经证明，既往集体经济的公有产权的明确村股份经济合作社的经济地位，不再承担社制度安排是不成功。其主要原因是，农村集体经区社会职能，社区公共建设由政府负责”。在农济产权的出资主体虚位，很容易产生内部人控民社会保障方面，温州市制订了《关于深化农村制，导致权力对利益的侵蚀。从农民权益保护的社会保障制度改革的实施意见》，明确提出“实角度看，有关资料显示，目前温州市农村集体资现社会保障工作的重心由城镇为主向城乡统筹产存在着家底不清、产权纠纷多；管理混乱，资产

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运营效益不高等一系列的流失严重；资产沉淀、

问题，从而导致农民的合法权益得不到保障。农村集体产权制度改革可以在一定程度解决这一问题。

56.5%受访者（153人）农户问卷调查显示，

17.3%的（47赞成把村里的集体资产量化到人，

26.2%受访者回答说不清。人）受访者不赞成，

对村干部的调查问卷显示，在90个有效样本中，认为有必要把村里的集体资产量化到户、到人的占57.9%，认为“没有必要”的占30.5%，觉得“说不清楚”的占11.6%。上述数据反映了股改有一定的干部和群众基础。虹桥村是乐清市集体经济实力很强的村，村里的资产高达10多亿元。该村的干部介绍说，在温州市开展三分三改之前，村里就有开展股改的想法，觉得搞股改有利于经济发展。股改后，集体经济的管理会更加规范；可以减少群众之间的矛盾；集体企业可以按照现代企业的运行方式运作，盘活集体资产。正是基于这样的认识，温州市开展三分三改后，该村借机进行了较为彻底的改革，并按照股改的办法进行分红。

（四）产权明晰的彻底性较强。

在农村集体资产产权制度改革中，温州市采“一村一策”取的办法，尊重基层首创。但是，温州市的改革办法又强调遵从现有的法律法规，并制定了指导各（县、区、市）改革的指导性意见。从总体上看，温州市农村集体资产产权制度改革《关于推进方案中的产权明晰程度较强。温州市

农村集体资产产权制度改革的实施意见》指出，“先行先试改革农村集体资产产权制度，要实现所有资产所有股份化、收益分配股份化、股权流。股改之后，村级集动规范化、监督约束法制化”体经济组织作为微观经济主体，其行为就是单纯的企业行为，与村两委脱钩。为了实现上述目标，温州市制订了较为彻底的产权明晰方案。在

。股权设置上，温州的股改“原则上不设集体股”的静态管在股权管理上实行“生不增死不减”

，“可以将集体经营性资产与理。在改革方式上

。变现后货币资产全部折股量化到户”

、“农嫁女”政策性移民等特殊群体定销户、是否应享受股份是我国各地在股份制改革中的难点。土地集体所有制赋予社区内部每个合法成员平等地拥有社区土地的权利，隐含着成员权是集体产权的基础。受传统习俗的影响，一些村《村规民委会或村民小组沿用约定俗成或违法的

、，“农嫁女”入赘女婿等排除在集体成员约》将，“农嫁女”等应享受的土地承包经营权、集之外

体经济组织收益分配权、宅基地使用权等被剥夺了。温州市的股改方案明确规定，股改中针对“农嫁女”等特殊群体的社员资格认定，以农业户籍在册为准，列入量化对象。法律、法规规定的，享受全部人口福利股，法律法规没有规定的，享受全部或部分人口福利股。而且，温州中院对“农嫁女”保护合法权益制订了针对性的指导意，“农嫁女”见户口在本村且在承包时拥有土地的，法院支持其对征地补偿费享有与本集体经济“农嫁组织成员同等的分配权的请求；法院支持女”请求享有除征地补偿费以外的其他集体经济；“农嫁女”收益同等分配权与城镇居民、外村村民结婚，户籍仍在本集体经济组织，且未在嫁入地享受集体经济组织成员权益的，其请求与本集体经济组织成员享有同等分配权的，法院也将予、丧偶以支持。此外，在册农业户口的“农嫁女”妇女、离异妇女、入赘女婿及其子女等人群的合法权利也将受到法院保护，其同样享有与本集体经济组织成员同等的分配权。

（五）有比较规范的操作步骤。

规范操作是改革成功的基本保障。温州市制订了较为规范、具体的农村集体资产改制操作拟改步骤：（1）在镇（街道）党委政府的指导下，

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制村召开社员代表大会表决通过改制决议。产核资的行政村数仅占行政村总数的36%。清

（2）改制村在村党组织的领导下，组建工作班产核资率不高导致农村集体财产权制度改革的子，成员名单张榜公布；组织开展村改制工作班不彻底，突出表现为农民只知道股份数量，不知子成员学习培训有关政策，制定工作计划，安排道股份的等同具体金额，如何交易就更谈不上。成员分工，同步进行资产清查登记和人员排摸。2.股份并未成为分配集体收益的依据。农

（3）村改制工作班子在乡镇（街道）的指导下，研村集体产权的弊端之一是集体成员的范围及每究草拟改制实施方案草案，内容包括：改制量化个成员的资产份额处于不确定、不明晰的状态。资产范围，股权设置及其比例，股权量化对象界改革的方向是通过清产核资、量化资产、设置股定办法，个人股份配置办法，以及其他需要说明权，把农村集体资产从“共同共有”变为“按份共的事项。（4）实施方案草案经广泛征求意见，修有”。温州市《关于推进农村集体资产产权制度改完善后，提交社员（代表）大会表决经2/3多数的实施意见》明确指出，股份合作社的“运营收通过，张榜公示后付诸实施，建立股东股权台账。益按其成员拥有股份进行分配，其财务决算和收

（5）组建股份经济合作社。益分配方案由董事会提出，提交股东（代表）大

民主参与是规范操作的基础。温州市的股会讨论通过”。但是，据温州市有关同志介绍，尽改实施方案把农民自愿参与、民主决策作为基本管几乎所有的行政村都完成了股改，但在集体收原则之一，并在股改程序中对此作出了明确规益分配时并没有按照股东持有股份数量进行分定。温州市《关于推进农村集体资产产权制度的配，而是继续采用村里原来的分配办法。这样，实施意见》指出，各村在股改时要“建立改制工对于一般农民而言，股改的成果就无法显现，“改作小组，具体成员由社员（代表）大会决定，村改与不改一个样”。制工作小组要广泛听取群众意见，拟定实施方3.集体资产的经营方式没有改变。产权制案”；“产权制度改革的每一步骤都必须张榜公度改革的目的不仅仅是解决农村利益分配问题，布，经社员（代表）大会充分讨论2/3多数通过，更重要的是改变原有的经营模式，实行现代化企报乡镇（街道）核准，送县人民政府备案”；“任一业管理。而目前农村集体经济组织产权制度改程序未经通过，不得进入下一步骤”。革尽管明晰了产权，也解决了利益分配问题，一

二、存在的问题定程度上化解了集体经济组织内部利益分配的（一）股改的质量有待提升。矛盾。但是，从总体上看，改制后的农村集体经从总的情况看，温州市农村集体资产产权制济的管理和运行方式并未发生变化。温州市各度改革采取了自上而下的行政手段来强势推进，村股改小组主要由村干部构成。股改后的董事改革的推动力主要是政府，股改的质量偏低。主会和监事会的负责人都由村主要领导兼任。其要表现是：中，党支部书记兼任董事长，其余人员也大都是

1.对清产核资、颁证等实质性内容的重视村两委的领导，原有的村级管理和组织结构被平程度不足。为了在短时间内完成股改，一些地方移到了股份合作社这一新的组织之中，村两委与没有进行清产核资，直接进行股改。从全市整体集体经济组织并未脱钩。在股改前集体经济组情况看，到2011年年底，全市完成股改的行政村织的管理和分配中，村两委干部处于支配地位。占行政村综述的比例高达98%，但规范完成清改制后，有些村干部没有动力改变原有的企业管

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