长江中下游水域船舶防污染管理现状与对策_周守猛

2011年7月下 总第245期 dio：10.3969/j.issn.1004-8146.2011.07.154

经济与法

长江中下游水域船舶防污染管理现状与对策

中华人民共和国泰州海事局靖江海事处 周守猛

摘要：本文针对长江中下游地区船舶污染存在问题，结合笔者日常船舶监管工作一些心得体会，分析目前船舶污染种类、特征、危害性等现状，结合海事防污监管的要求，提出相关建议和对策。

关键词：船舶污染 现状 对策

近年来，随着我国经济发展在深度和广度上进一步拓展，我国经济对各种能源和化学品的利用和依赖程度越来越高，水上油品和化学品的运输量不断上升，发生各种水上污染事故和险情的概率也有上升趋势。同时，整个社会对环境保护的认识越来越全面，各级政府和社会舆论对水域环境保护工作的关注和重视程度也在逐步提高，对船舶污染防治工作也有了更多的理解和支持。特别是去年墨西哥湾石油平台溢油事故和我国大连“7.16”管道溢油事故的发生，进一步引发了全社会对水域环境保护前所未有的关注，这些对我们开辟防治船舶污染工作的新局面来说，提出了新的挑战。

一、船舶造成水域污染的方式、特征及危害

1.船舶造成污染的方式重要有三种：1、船舶操作性污染，这种污染普遍存在于小型船舶中，主要是由于船员环保意识淡薄，如机舱工作人员故意将含有污油的机舱污水未经处理排入长江，甚至有些小型散化船直接用江水冲洗甲板，导致含有化工品的江水排入江中。而油轮、化学液货船等的压舱水洗舱水和舱底水的排放对水域的污染更为严重；2、船舶事故性污染，它是来船舶发生事故引起的污染，如：船舶发生碰撞、搁浅、触坝等事故使各种污染物质外泄，这其中又以油舱破裂造成渗漏和燃油外溢造成污染为主；3、船舶倾倒污染，是指船舶故意的将陆地工厂生产所产生的化工废料其他物质载运至长江倾倒的行为所造成的污染。

2.船舶污染一般具有以下特征：1、污染物质的多样性：船舶排放的物质有油类，毒性有害物质,船舶垃圾，船舶生活废水等，其中主要为油类物质,大多来自船舶任意或意外排放；2、污染的流动性：水的流动性,船舶的移动性决定了由船舶进入水域的污染物不可能局限在或固定在某一点而静止不动，一次污染可能会波及多个地区。这都给污染的预防和治理造成诸多不便。

3.污染物进入水域后，严重影响生态环境，其危害性主要表现在: 1、破坏水生物及其生存环境。船舶污染对各种水生物的影响可能是灾难性的。在发生船舶污染后,将直接导致事故水域中某些水生物数量锐减,甚至可能面临灭绝的危险。此外,由于水域一旦被污染后,恢复需要相当长的一段时间或者很难恢复，因此对水生物的生存环境将会造成长久的破坏。2、巨大的经济损失。船舶污染尤其是油污所造成的物质财富的直接损失与防止和减轻污染损害所花费的间接费用相当惊人，尤其为消除损害花费的费用更为巨大。3、对人体健康的危害与威胁。内河水域多分布有取水口，一旦发生污染，将对沿岸居民的生活将构成严重威胁，而人若食用了被污染的水生物后，船舶污染物中的有毒物质就可能随水生物进入人体从而对人的健康造成伤害。4、船舶污染也会对沿岸的自然环境造成极大的破坏，对

一些旅游景点更是会带来毁灭性的打击。

二、当前船舶防污染管理中存在的问题

近年来各种船舶进入我国水域的数量也有所增加，船舶对我国水域的污染也日益严重。在长江水域，各种船舶每年排入长江的污染物仅油类一项就有3000吨之多，机舱污油水40万吨以上，垃圾8000吨之多。随着散装化学品船舶日益增多，有毒有害物质对长江水域的污染、对港口和水上安全构成严重威胁。目前长江上航行的多为3000总吨以下的小型沿海船舶及大量的内河船舶，此类船舶大多为私人或个体航运公司所有，往往存在各项防污染管理制度不健全，安全与防污染意识淡薄，船员的素质偏低，日常的管理和操作中违规现象较多等问题，对水域构成较大的污染威胁。船东在船舶运营中往往只注重经济效益，对船舶的设备、配员、消防、救生等安全性问题尚能给予足够的重视，但是对船舶的防污染工作往往认为其无关紧要，甚至抱着应付检查的态度，船员也仅仅对船舶的安全航行负责而对防污染工作极少过问，因此操作性污染的时有发生也就不足为奇了。

在对船舶日常监督检查中发现的相关问题主要集中在以下几个方面：1、不少船舶未按照有关法律法规的规定配备《油类记录簿》、《船上油污应急计划》、《垃圾记录簿》等防污文书，或者在已配备文书的记录中存在不少弄虚作假现象；2、油水分离器的配备不符合要求，或油水分离器根本处于不可用状态，不少船舶的油水分离器仅仅是一种应付检查的摆设；3、没有按照规定设置专用的残油、废油回收容器，也没有相应的回收记录；4、未配备船舶垃圾回收容器，或者没有对船舶垃圾实行分类收集、处理等等。这些问题直接影响船舶的防污染工作。

在对船员的检查中发现相当数量的船员存在素质偏低，防污染意识淡薄，对相关法律法规知之甚少，操作技能不过关等问题。不少船员对于船舶污水的排放标准，相关的限制条件一无所知，在船舶舱底污水及船舶污油水的处理上随意性很大，甚至存在废弃物未经任何处理直接排放的情况；相当数量的船员对油水分离器的连接管路不清楚，根本不会进行实际操作；很多船公司和船员对船上溢油应急演习缺乏足够的认识和重视，演习只是走过场，或干脆直接作假，这就使船员失去了宝贵的实战经验，一旦发生溢油事故，现场的组织、指挥、分工，如何采取相应的措施，使用什么样的防污设备，怎样使用，都将得不到有效的执行，不能在第一时间控制、减少污染，从而带来不必要的损失。

三、对船舶防污染管理的一些思考和建议1、以人为本，加强船员管理

船员是船舶航行和作业的操作者，其素质的高低，对船舶

（下转第223页）

经济与法

立体化、反应快速化、执法规范化、管理信息化”的目标要求，实现科技强局与规范管理的有机统一。

2.不断提升海事执法人员的综合素质降低海事执法风险这就要求海事执法人员首先要不断提高自身政治素质和职业操守，并能始终以“以人为本，依法行政”为其工作指导思想，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋；其次还要通过制度化的学习使行政执法人员熟悉工作所涉及的法律、法规，系统地掌握执法的范围、对象、权限和手段，提高实际执法能力，培养其对法律的忠诚与对人民的忠诚。只有这样执法人员才能承受和抵御住各方面的压力和诱惑，这样的执法队伍才能“拉得出、打得响“，才能有效地降低海事执法风险。

3.建立和完善执法程序制度，加大监督检查力度

首先，要逐步建立和完善现行的海事执法程序制度，提高制度和程序的可操作性，从制度程序上对执法行为加以规范和监督，防止权力滥用。其次，要建立海事行政执法全程监督机制。执法的程序制度要科学规范，具有可操作性，使执法行为的每一环节都有章可循，有据可依，防止徇私舞弊、玩忽职守等现象的发生，同时要进一步强化内部监督机制，拓宽外部监督渠道。再次，海事部门要在监管工作中引入问责制，严格约束机制，建立健全廉政措施，加大纪律处分力度，强化执法人员的落实意识、责任意识，规范执法行为。

4.要强化海事法律法规宣传，打造“阳光”海事形象

我们在海事执法过程中，如果能够得到广大行政相对人的理解、支持和配合的话,那样我们的执法工作的效率必然得到提升，产生执法风险的几率就能进一步降低。要达成以上的工作

效果，海事法律法规的宣传工作是必不可少的。因此在提高执法者素质和规范执法程序的同时，还应做好海事法律法规的宣传工作，争取包括行政相对人在内的社会各界对海事工作的支持、理解和配合，加快海事行政执法工作向程序化、规范化、科学化、法制化的转变，向以人为本、高效便捷、公开透明的转变，从而向着实现构建“阳光海事”的目标大步迈进。

面对崭新局面，海事行政执法任重而道远，海事执法工作只有以科学发展观为指导，在执法过程中不断规范和完善执法行为，时刻牢记依法行政的理念，严格监管，优质服务，不断顺应社会经济发展的需要，不断创新海事执法工作的新方式、探索海事执法规范化、科学化的新路径，以此适应新时期海事执法工作的需要，最终才能将与执法行为并行的执法风险减至最低。

参考文献：

[1]尹磊.海事行政执法的主要风险形式及规避对策[J].中国海事，2009，（04）

[2]周丹书.海事行政执法规范化建设存在的问题及对策[J].中国水运（下半月），2009，（12）[3]费中强.行政不作为及其防范对策[J].中国海事，2007，（02）

[3]李洪杰.浅谈海事行政执法监督[J].中国水运，2009，（08）

[4]黄顺苟，徐秀玲.浅谈海事行政执法中存在的程序问题及对策[J].才智，2009，（28）

（责任编辑：郭　伟）

（上接第221页）

防污染的重视程度及防污染操作能力的大小将直接关系到船舶防污染工作的成效。首先要加强宣传，使广大船员充分认识污染水域的危害性，帮助他们了解防止污染、保护水域环境的重大意义，增强其防污意识。其次要在日常的检查中侧重于船员防污染操作实际能力的检查，对达不到要求的，按照有关规定进行处罚，对违章操作带来严重污染或屡教不改的船舶要进行重罚。同时加强教育培训工作，在培训过程中应对船舶防污染设备的性能、操作规程以及一些简单的原理进行讲解，增强船员的操作能力以及面对突发事故时的应变能力。

2、加大对船舶的监督检查力度

在平时的检查中应充分发挥海事部门的职能，加大对船舶防污染方面的检查力度，落实防污专项检查长效机制，严厉打击船舶不合要求及违规排放情况。要通过一系列行之有效的措施，严格贯彻落实有关防止船舶污染的法律法规，并根据有关国际公约的要求，提高管理标准，改善船舶防污设备的配置，使船舶具有较强的处理废弃物的能力。

3、各地政府推行污染举报奖励办法。

各地政府应当制定相关污染举报奖励办法，并利用新闻媒体广泛宣传，力求能做到全民知晓，全民监督。今年3月1日实行的《船舶污染和船舶载运危险货物违法行为举报奖励办法》，是交通部海事局颁布实施的。各地政府可参照此办法，加大奖励额度，提高全民监督的积极性。

4、加快建立油污损害赔偿机制，推广船舶油污保险。

巨大的经济损失是船舶污染损害的重要危害性之一，为清除污染和赔偿所要的费用甚为惊人，因此建立油污损害赔偿的各项制度，完善我国海上及内河油污损害的民事立法就显得尤为迫切和重要。我国国内立法中，对于沿海非涉外油污损害赔偿案件，缺乏专门的法律规范和相应的赔偿机制，一旦发生重大污染事故后，我国的船舶所有人将无力承担清污责任和巨额的赔偿责任，从而直接导致油污受害人受偿的比例小、数额少。因此，构建我国的船舶污染损害赔偿制度已成为当务之

急。此外2010年10月1日交通部颁布实施的《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》中规定在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。在上述范畴以外尚有相当数量的船舶，此类船舶由于船舶或航运公司规模较小，对防污工作一般不是很重视，往往此类船舶为水域环境的隐形杀手，笔者建议对此范畴内船舶，进行考察，制定可行方案，强制纳入参保行列。

5、建立行之有效的应急体系

船舶发生污染后，如何能迅速、有序、有效的开展应急处置与救援行动，降低事故损失？根据《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》，船舶污染事故防备和应急反应工作是政府的职责，海事管理机构应积极配合编制应急计划以建立起统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急体系。防治来自船舶、设施和相关作业造成的水域污染损害，保护水域环境和资源，保障人体健康和社会公众利益，有效提高处置危险化学品突发事件的应变能力，发生污染事故时能够迅速、及时、有序地作出应急反应，控制和消除污染损害，最大限度地降低事故危害程度，保障人民生命、财产安全，保护环境。

参考文献：

[1] 刘泽慧.《船舶污染的现状及防治对策》.中国法学会环境资源法学研究年会论文集.2004年

[2] 孔玉祥.《2011年度江苏危防工作研讨会工作报告》.2011年3月

[3] 劳辉.《船舶防污染需要锐意创新解难题》，中国海事，2008年7月

（责任编辑：何秀秀）