关于y川市文化市场监管工作的思考

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关于Y川市文化市场监管工作的思考

（2015年1月13日）

我市实行文化市场综合执法改革后，出版物的出版、印刷(复制)、发行、进出口等经营门类，著作权(版权)等监管职责，已相继纳入文化市场综合执法范围。通过对我市文化市场各经营门类总量的分析，出版物市场总量已高居文化市场所有监管范围的相当份量。由于出版物市场是兼有经济与文化属性的特殊市场，在市场经济条件下，民营资本准入的放宽，出版物流通领域准入门槛较低，盗版盗印出版物及流通环节简易便捷；随着信息技术和现代传媒的发展，制黄贩黄活动手段更加现代化，活动更加隐蔽，手段更加多样，极易发生触及“政治敏感”底线的问题发生。鉴于出版物市场监管任务越来越重、难度越来越大、要求越来越高的新形势，笔者结合本区工作实际，就如何进一步加强出版物市场监管，谈几点思考，以求同行教正。

一、Y川市出版物市场的基本情况

Y市是N首府，东有H河穿境而过，西依HL山，国土

面积9025.38平方公里，城市建成区面积135.1平方公里。辖******三区，***县及**市。截至2014年底，Y川市常住人口为204.63万人，城镇化率为75.04%。在Y川市常住人口中，城镇人口为153.55万人，农村人口为51.07万人。Y川市出版物市场是伴随着改革开放而逐步形成。1987年前后，主要以新华书店为主渠道，以及各乡镇供销社代销店经营书刊为网点。1990年左右，才陆续出现个体书店。随着国家对文化市场管理的法律法规逐步健全，出版物市场范畴和 1

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管理职责也有较大的调整和增加，印刷复制业、音像制品和电子出版物，先后归口文化新闻出版部门审批和管理。至2014年年底， Y川市已有文化市场各类合法实体经营单位总量784家，其中241家网吧，占30.7%；音像类89家，占11.4%；图书263家，占33.5%；印刷复制企业191家，占24.4%。

（一）现状分析

我市出版物市场流通环节以书报刊、音像制品、电子出版物零售（兼出租）为主。除新华书店所属门店和少量连锁门店规模相对较大外，大部分是弱势群体和下岗再就业及家庭人员为主经营的简易摊店、报刊亭子，销量偏小，经营困难。随着电脑及移动互联网终端的普及，休闲娱乐方式多样化，网上阅读每年以18%左右的增速上升；实体出版物发行单位受到冲击日益突显。在乡镇农村除了一些中小学生教辅读物、通俗小说外，其他的出版物很难销售，流通网点萎缩趋势明显。不少书报刊摊点已兼营烟酒、饮料等小商品以维持生存。

印刷复制企业经过贯彻《印刷业经营者资格条件暂行规定》，2004年，根据国家新闻出版总署等四部门印发的《关于对不符合资格条件的印刷单位进行限期整改的方案的通知》精神，开展了重新审核工作后，我市印刷复制企业总量受互联网媒体影响呈逐年减少的趋势。

（二）存在问题

我市出版物市场总体发展应该是健康的、可喜的，不但促进经济发展，也为满足人民群众的日益增长的文化生活需求，丰富人民大众的精神生活发挥了积极作用。然而，我们也清醒地看到，出版物市场还存在一些不容忽视的问题： 2

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1、从业人员素质要求未能切实可行落实。中华人民共和国劳动和社会保障部令第6号《招用技术工种从业人员规定》及《持职业资格证书就业的工种（职业）目录》明确：出版物发行员是新闻出版行业特有的实施职业资格证书制度的工种。新闻出版总署与劳动和社会保障部《关于对图书发行员实行职业资格证书制度的通知》、《出版物发行员国家职业标准》等规范并没有在各地切实可行的实施。审批中对就业准入控制和职业资格证书制度几乎没有执行，也没有坚持开展对从事出版物发行的从业人员进行职业技能鉴定工作，放弃了从业人员素质要求的准入门槛，造成书报刊、音像制品从业人员普遍缺乏必要的文化知识。小而散的门店经营，解决就业生存的经营理念，经营出版物仅仅是谋生手段；有的经营者，只要有利可图，对销售盗版侵权制品乐此不疲，缺乏保护知识产权意识。而具体违法违规经营行为的行政处罚法定裁量又下限过高，造成这类弱势群体履行处罚能力困难，屡屡发生“死案”。

2、非法经营出版物游商摊点屡禁不止。由于盗版源头尚未杜绝，销售盗版等非法出版物有利可图。我市一些夜市贸易市场、集贸市场和马路摊点，非法经营出版物屡禁不止。虽然，出版行政部门多次牵头组织取缔，但收效甚微。相关贸易市场管理部门对出版物这类需要前置许可的文化商品在准入贸易市场经营前没有负起事前监管责任，任其进入销售。造成事后执法取缔当事人对抗情绪激烈，极易酿成抗法事件，影响政府形象。

3、缺少对印刷企业总量、结构、布局规划的有力指导。 目前，印刷企业准入主要衡量条件是厂房面积、无淘汰设备、注册资本，在区域总量、结构、布局方面没有一个权 3

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威性的规划。小型印刷复制企业发展过多，低水平生产能力过剩，经营管理不够规范等问题仍然存在。我市上规模印刷企业不多，发展差异较大。年产值500万元以上的印刷企业不足印刷企业总量15%，部分小型印刷企业属重复建设，规模较小，专业化程度低，经济集中度不高；有的还在使用淘汰机型，技术落后，却以其成本低廉的优势，压价竞争，占据了相当的印刷市场份额。造成规模印刷企业优势能力过剩，存量资产不能充分利用的局面。这不仅会使企业效益低下，也难以保证产品质量和产业整体素质的提高。

4、打印复印单位监管缺乏有效抓手。由于打印复印单位从业人员也都为弱势群体，“多、小、散”的行业状态，监管很难全面覆盖。随着机关、企业办公自动化的改善，打印复印单位开办和关闭十分频繁，市场实际总量掌握不准，且这些单位兼营项目很多很杂，对印刷品承印管理等规范普遍不够重视，相关法规对打印复印经营活动也缺乏可操作的法律规范，造成监管缺乏有效抓手。

5、内部资料性出版物出版活动混乱。由于内部资料性出版物管理立法滞后，一些机关团体、企事业单位用于宣传形象、交流工作的内部资料性出版物非法出版活动十分普遍。据统计，我市经上级批准的企业报型出版物只有？家，而实际出版刊型、报型内部资料性出版物突破20余家，个别机关团体还以宣传企业形象为由，以赞助方式刊登广告、合作办刊等非法出版期刊型内部资料性出版物。对这类机关团体、企事业单位非法出版内部资料性出版物，监管查处阻力极大，难予得到理解和配合。一些民营医疗诊所更大肆非法出版格调低下的刊物医疗广告，并雇用闲散人员利用双休日和节假日期间，在一些农贸市场和商场门口向过路行人散 4

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发，影响恶劣。而查处此类违法行为，涉及多个部门监管职责，存在法律管辖竞合。

6、管理水平粗放、监管手段滞后。当前文化市场资本投入已呈多元化格局，各种新技术的不断出现和飞速发展，实施侵权和非法出版的手段已经变得越来越简便快捷。信息网络的普及和发展日新月异，出版物及版权保护涉及的非文化市场经营实体的领域不断扩大。特别是在网络和移动互联网环境下开展执法工作，有许多知识需要学习和更新；而我们基层执法人员仍停留在现场检查、目测鉴别的传统监管手段。执法人员的鉴别能力、取证的技能高低，决定着查处盗版侵权行为的效率。区局扩大县市有关管理权限后，非法出版物的鉴定权限明确了，但相应鉴定人员资质培训、考试发证工作尚未跟上。目前，县市对非法出版物鉴定工作仍依赖上级出版行政部门的鉴定结果，权能并未落实。

在查缴目录信息获取方面，上级出版行政部门考虑密级为重，常以密电、内部明电形式直接传达地方政府为主，而我们基层执法机构只能到政府机要室阅看，摘录往往片言只语、转辗传达，难以查阅核实，也影响查禁成效。

经过多轮的行政审批改革后，相关行政部门对“彩色复印许可”、“商标印制许可”、“流通票证印刷许可”等前置许可已陆续取消，但其后置管理的要求与出版行政主管部门缺乏链接，在日常监管中造成管与不管都尴尬的情况。

二、加强出版物市场监管工作的对策和建议

出版物市场监管工作是确保我国文化安全和意识形态安全的重要阵地，针对出版物市场管理任务占到文化市场管理任务69.3%以上的实际，建议采取以下对策：

1、完善行政立法建设，适当调整工作重点。建议加强出 5