城市空气污染防治中的政府责任缺失与履职能力提升

社会科学研究2015.1.

城市空气污染防治中的政府责任

缺失与履职能力提升

姜晓萍

张亚珠

政府能否有效履行城市空气污染预防及治理责任，是目前严重影响政府公信力

的重要因素之一。根据我国有关法律法规规定，政府在城市空气污染预防及治理中应承担政策

〔摘要〕

调控、协同治理、监督管理、考核问责等责任。由于长期奉行GDP至上主义，各级政府在城市空气污染防治中存在主体地位缺失、政府间协作低效、社会参与不足、监管方式虚化、问责机制不健全等缺憾，迫切需要采取相应的措施来提升政府履职能力，构建有效的政府城市空气污染防治责任体系。

〔关键词〕

空气污染治理;责任缺失;履职能力

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1000－4769（2015）01－0044－06

〔中图分类号〕D63－31

伴随我国工业化、城镇化进程的推进，由城市空气污染问题诱发的社会焦虑和社会矛盾已成为当前我国公共治理面临的现实难题。十八届三中全会《决定》首次明确了环境保护是地方政府的职责之一。城市空气污染防治是当下我国各级地方政府履行环境保护职责的重要内容，也是目前深受群众责疑的履职缺失，这就迫切需要我们依法明确城市空气污染防治中的政府职能，明确履职缺失，提升履职能力，构建有效的城市空气污染防治政府责任体系。

一、城市空气污染防治中的政府法定职能

近年来，我国城市空气污染问题日趋严重，社会大众谈“霾”色变，社会舆论普遍追问政府治理城市空气污染是否尽责，并由此引发社会公众对政府治理空气污染不力的抱怨和不满。这不仅严重影响政府的公信力，也容易诱发环境群体性事件。因此，依法梳理政府在城市空气环境污染防治中的职能定位，明确政府在城市空气污染防治

中的责任，是提升政府治理城市空气环境污染能力的前提。

职权法定是政府依法行使职权的前提。我国《宪法》：“国家保护和改善生活环境和生态环境，第二十六条规定

”最新修订的《环境保护法》强化防治污染和其他公害。

了环境保护的战略地位，规定“保护环境是国家的基本国，并突出强调“地方各级人民政府应当对本行政区域策”

”，“未达到国家环境质量标准的重点区的环境质量负责

域、流域的有关地方人民政府，应当制定限制达标规划，。”《大气污染防治法》第三条规定并采取措施按期达标

“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气”环境质量达到规定的标准。

可见，防治城市空气污染是政府环境保护职责的重要内容。综合分析上述法律、法规，并结合政府行政行为的

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“城乡基本公共服务均等化的实现机制与监测体系”（14ZDA030）〔作者简介〕姜晓萍，四川大学公共管理学院教授，博士生导师;

张亚珠，四川大学公共管理学院硕士研究生，四川成都610064。

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一般规律，可以将地方政府在城市空气污染防治中的职能归纳为以下四方面：

第一，构建城市空气污染防治的政策调控体系。政策调控是政府施政的重要途径。要实现有效的城市空气污染防治，在加强空气污染防治科学技术成果推广的同时，还需要相应的政策与之配合。即通过法律、经济、行政等多种手段来鼓励引导，以搭建空气污染防治的制度环境，明确各方责任与行为边界，引导人们的行为方向。最新修订的《环境保护法》第十二条规定“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的。”《大气污染防治法》第八条规定“国家采取有利发展

于大气污染防治以及相关的综合利用活动的经济、技术政策和措施。在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成。”《大绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予奖励气污染防治行动计划》明确指出要“严控‘两高’行业”，“分区明确落后产能淘汰任务，倒逼产业转新增产能

。这些举措无不是在利用政策调控手段来控制空型升级”气污染行为。

第二，构建城市空气污染防治的协同治理机制。空气的流动性和污染源的多样性使得多元主体协同治理十分必要。一方面，要提高政府间协作治理能力。地方政府不仅要切实履行保护和改善本行政区域内空气质量的职责，做，还要加强上下级之间、部门之到“我的地盘我做主”

。《大气间、区际之间的合作，做到责任共担，利益共享污染防治法》第四条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管”最新修订的《环境保护法》第二十条强调“国家建理。

立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统”另一方面还要整合社会力量共同参与治一的防治措施。

理，加强政府与社会之间的合作。通过政策措施引导企业、社会组织、公民的行为偏好，鼓励全民参与治理，培养全民保护空气环境的自觉性，促使《大气污染防治行动计划》提出的“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的大气污染防治新机制形成。

第三，构建城市空气污染防治的监督管理体系。监督管理是政府在城市空气污染防治中最主要的职责，当前实行的是统一监管和分部门监管相结合的体制，即在县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治统一监督管理下，各部门在各自职责范围内分部门分级负责的管。《大气污染防治法》设专章，从排污项目建设审理体制

查批准、排污报备、征收排污费制度、排污许可证、限建

限排限期治理、污染处理设备淘汰制、应急处理、大气污染监测制度等多方面入手，对政府在空气污染防治中的具体权责做了规定，概括起来包括强化源头控制、加强执法监管、强化监测防控、加强扬尘整治和汽车尾气防治等职责。从监管对象来看，既包括对企业、社会组织、公民等主体排污行为的监管，也包括对政府自身监管职责履行情况的内部监管，以便及时发现并纠正偏离治理目标的行为。

第四，构建空气污染防治考核问责机制。对责任履行的考核问责是保障责任落实的关键。政府既是考核问责的主体又是考核问责的对象，既要对企业、社会组织、公民违反大气环境保护的行为进行追责，又要对地方政府及其工作人员是否履行了职责、履职效果如何进行考核问责。《大气污染防治法》规定“对违反大气污染防治的违法行为，环境保护行政主管部门或者监督管理部门可以根据不同情节，责令停止违法行为，限期整改、停止生产或使用、责令停业关闭，处以罚款或警告，构成犯罪的，依法”该法第六十五条也规定“环境保护监督追究刑事责任。

管理人员滥用职权、玩忽职守的，给予行政处分；构成犯”在此我们更强调对政府责任罪的，依法追究刑事责任。

的考核，因为政府责任履行到位意味着有悖于治理目标的行为将得到遏制，治理成本将大大降低。上述四项综合职能相互渗透，共同作用于空气污染防治

。

图1城市空气污染防治中的政府责任

》、《环境保护法》、《大气污染防治资料来源：依据《宪法

》、《大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计法

划》等相关法律法规进行梳理。

当然，也可以根据空气污染源的不同，对政府部门在城市空气污染防治中的具体责任分工进行划分。如：由工业点源和火电厂等造成的固定源污染防治责任主要涉及环

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保部门、城建部门、发改委、工商部门、公安部门等；无组织排放的城市面源污染和扬尘污染形成的面源污染，责任主体则主要是环保部门、城建部门和交通部门；机动车等造成的移动源污染防治责任则由环保部门、城建部门、交通部门、工业和信息化部门、质检部门、工商部门承担（参见图1）。

二、我国城市空气污染防治中的政府责任缺失尽管各级政府越来越重视城市空气污染防治，然而目前我国城市空气污染问题不仅没有明显改善，反而有出现“十面霾伏”的严重趋势。2013年中国人民大学发布《中国城市空气质量管理绩效评估报告》对“十一五”期间我国281个地级及以上城市空气质量现状与变化趋势进行评估，其中好的城市占10.67%，差的城市占75.80%，极差的城市占13.52%。究其原因，与各级政府在城市空气污染防治中的职责缺失与履职能力不足密切相关，具体体现在以下方面：

第一，重权力轻义务，主体地位缺失。目前有关城市空气污染防治的立法虽然明确规定政府是城市空气污染防治的主要责任主体，但偏重对政府监管权的授予，忽视对政府防治空气污染义务的设定。如《环境保护法》对政府环境监管权的授予比较充分，但对政府城市环境污染防治责任界定模糊，对政府责任落实路径缺乏可操作性，相关规定多为原则性的、概括式的表述，把责任更多推给企业和公民，导致各级政府防治城市空气污染的责任虚化，。《大气污染防治法》对企业和公民的责任主体地位弱化

法律责任作了十八条的详细规定，而对政府因监管不当所要承担的不利后果只用了两条来说明，现实中除非发生重大空气环境安全事故，否则因行政低效、环境决策失误等情形去追究政府责任的可能性不大。简而言之，立法“重政府环境权力轻政府环境义务、重政府环境管理轻政府环境服务、重对行政相对人的法律责任追究轻对政府的问

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责”，这势必淡化政府的空气污染防治意识，进而削弱

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理轻源头防范，重污染处罚轻治理引导，导致治理结构失衡，最典型的表现是排污收费与治污成本倒挂。我国实行的是以筹集污染治理资金为目的的排污收费制度，但由于排污费征收标准偏低、征收面窄（参见表1），难以激发排污者为降低成本而寻求节能减排技术创新和治理污染的积极性，旨在引导排污者治污的政策异化为用经济手段诱，凸显空气环境外部性问题导企业购买排污权的“恶法”突出。

表1

序号

名称关于调整氮氧化物氨氮排污费征粤1

价广东省物价局

空气污染物排污费征收标准

文号

发布部门

征收种类和标准1.氮氧化物（NOx）排污费征收标准，每污染当量由0.60元提高到1.20元；2.氨氮（NH3－N）排污费征收标准，每污染当量由0.70元提高到1.40元

天津市物价局天津市财政局

二氧化硫排污费征收标准每公斤由0.63元调整至1.26元

收标准和试点实2013广东省财政厅行差别政策的102号通知

关于调整二氧化津价管

广东省环境保护厅

2硫排污费征收标2010］准的通知关于调整排污费征收标准的通知

210号冀价经费2008］36号

3

河北省物价局河北省财政厅

废气二氧化硫排污费征收标准提高到1.2元/污染当量

关于调整二氧化皖价费安徽省物价局4

硫排污费征收标2008］财政厅准的通知

111号

环保局云南省发改委财政厅环保局

二氧化硫排污费征收标准提高到1.26元/公斤

1.化学需氧量排污费的征收标准提高到1.4元/当量；2.二氧化硫排污费征收标准提高到1.2元/当量

关于调整二氧化云发改价5

硫和化学需氧量格排污费征收标准2008］有关问题的通知2514号关于调整我省二6

氧化硫排污费收费标准及有关事项的通知

晋价行字山西省物价局2008］财政厅66号

环保局

二氧化硫排污费收费标准提高到每公斤1.26元

资料来源：依据广东省《关于调整氮氧化物氨氮排污费征收、天津市《关于调整二氧化硫标准和试点实行差别政策的通知》

、河北省《河北省关于调整排污费征收排污费征收标准的通知》

、安徽省《关于调整二氧化硫排污费征收标准的通标准的通知》

、云南省《云南省关于调整我省二氧化硫和化学需氧量排污知》

、山西省《关于调整我省二氧化硫费征收标准有关问题的通知》

排污费收费标准及有关事项的通知》整理。

治理力度，导致政府空气污染防治意识与污染治理执行的双重缺失。

第二，政绩利益驱动，政策调控乏力。以空气污染防治作为调整经济结构的切入点，体现了国家对经济增长质的追求。然而空气污染具有渐进性，地方政府往往不太重视。在强调以地方发展速度相对绩效排名决定官员晋升的“政治锦标赛”中，地方官员为了出成绩赢比赛，本能地忽视空气环境责任，将个人利益凌驾于公共利益之上、长远利益置于眼前利益之下，更多地追求经济量的增长，表现为牺牲环境利益，追求“政绩”的短期行为。加之，我国地方主要领导任期过短，而环境问题又具有滞后性，大多数环境危害在数年后才会显现，我国环境问题终身追责制尚未建立，更加剧了地方官员任期内的不负责行为。责任意识淡薄导致空气污染防治政策调控乏力，重后端治

。《大气污染第三，责任边界模糊，政府间协作低效

防治法》规定“地方各级人民政府对本辖区的大气环境，但空气的流动性决定了空气污染防治的难度，质量负责”

也决定了打破层级与区域藩篱，促进各级政府间联动治理的迫切性。然而目前不同层级政府之间、同级政府各部门之间、同级政府之间在空气污染防治中权责不明晰，协作治理机制缺失。中央与地方政府之间由于实际追求目标的差别、利益博弈和信息不对称等原因出现政策执行偏差，

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政策效果打折。如在环保部门给出抗霾攻坚战时间表后，，“重污染不少城市纷纷争当重污染城市，拖延达标期限

，也增加城市”瞬间变成和贫困县称号一样的“香饽饽”了“被达标”的风险

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的考核问责是落实空气污染防治措施的重要保障。相对于企业和社会组织而言，各级地方政府既是空气质量的监督者，也是城市空气污染防治的责任主体。但现实中各级地方政府对监督者的身份认同更多，常常忽略自身在城市空气污染防治中的责任主体角色，重对企业等监管对象的环境责任追究，轻自身环境责任的担当。大多数地区没有把空气污染防治内化为官员政绩考核的硬性指标，即使一些地区有这方面的考核内容，也多是对静态投入量的考核，缺少动态投入效率和效果的追问，地方官员多出于自身政绩的考虑，不惜牺牲空气环境换取政治资本。

三、城市空气污染防治中政府履责能力提升

“任何政府都需要建立一套责任机制，这样才能在社”在城市空气污染防治中，会广泛的支持下进行运作。

围绕“明确责任－落实责任－履行责任－责任追究”等关键环节，构建各级政府责任体系，是提升政府空气污染防治能力的基本前提。

第一，以完善法律法规为前提，依法治理空气污染。要适应目前空气环境保护发展形势，加快修订有关法律法规，完善配套措施，增强空气污染防治的法治化、制度化与规范化。首先，立法要进一步明确各方主体在空气污染防治中的权利义务和法律责任，着重将政府责任具体化、详细化；增强政府责任主体意识，明确政府责任实现路径，为责任落实与问责提供法律依据。其次，加紧修订相关法律法规，弥补现行法律的空缺，完善空气环境立法。尽快将散见于行政规章的“非道路移动源污染防治”纳，强化移动源污染防治的上位法支入《大气污染防治法》

撑十分必要。各地亦应依据国家《大气污染防治行动计，加紧研究出台地方空气污染防治行动计划实施细则，划》

明确地区空气质量目标和行动路线，落实本地区空气污染防治中各责任主体的责权利，推进地方空气污染防治的法治化和规范化。

第二，以市场机制为动力，发挥财税激励作用。激励与约束相容的环境经济政策是促进环保技术革新、降低空气污染防治成本和行政监管成本的重要举措，有助于实现“外在约束”向“内在约束”、管制型环境政策向治理型环境政策的转变。首先，加大可持续性财政投入，保障空气污染防治财力基础。设立空气污染防治专项资金，专人管理、专户储存、专账核算、专项使用，完善空气污染处理设施、公害防治设备、环境监测系统等基础设施建设，加强技术研发、科技推广资金投入，为空气污染防治提供物质支撑。其次，创新融资模式，吸纳社会资本。通过环保债券、环境保护基金、排污权抵押、环保信托、绿色信贷、项目运营BOT模式等，建立多元化的空气污染防治投融资机制，化解环保资金短缺的困境，增强社会主体参与治理的主动性。最后，完善排污税费政策，有效发挥税，严格执行“排污费杠杆效用。坚持“谁污染，谁治理”

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；同级政府不同部门之间权责不

清，导致规制权分散、效率低下，职能分割、各自为阵，部门利己主义、权力腐化等现象。同一空气流域内的政府之间由于责任意识差异、履责能力不同和利己考虑，导致。空气环境的“公地悲剧”

第四，利益协调失衡，社会参与不足。城市空气污染防治中政府、企业、社会都应承担相应的责任，但由于其各自的“经济人”属性决定着它们同样会追逐自身利益最大化，这就需要在城市空气污染防治的政策形成与执行中，构建以利益协调为核心的生态补偿与激励机制。当前生态补偿机制激励动力严重不足。如企业超标排污违法成本较低，严格履责保护空气环境获得的支持度也不高，空气环境负面影响的处罚与正面影响的激励失衡，排污者和施治者权责配置不当，空气污染的外部效用没有内化，很难激发企业防治空气污染的积极性。此外，尽管政府在设立门槛、政策支持等方面大力扶持环保公益组织的发展，但在培育社会自治能力，将部分政府职能转移给环保公益组织以给予其更多的发声权和成长空间、促进其实质性发展方面做得依然不够。环保公益组织利益表达失声，成熟度不高，部分组织实际已名存实亡。环境决策中公民参与途径障碍重重，参与深度与参与效果不佳，公民环保权益长期被漠视或损害，对政府多有抱怨和不信任，极端维权行为时有发生。总之，由于政府整合社会力量保护空气环境的利益驱动与协调激励机制缺失，整个社会对空气污染防治呈现出企业参与动力不足、环保公益组织力量有限、公民个体参与碎片化的状况。

第五，监管方式虚化，执行力不足。政策措施的有效执行是实现空气污染防治目标的基础。美国学者艾利森曾：“在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能指出

”在对地只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。

方政府和企业落实保护与改善空气质量责任的监管中，往往以工作汇报、领导考察、查阅管理运营资料、定期考察等形式为主，缺少专业化的、持续性的、不定期的考察，缺乏长效机制，监管流于形式，突出表现为对政策措施的宽松执行或变样执行。这样的监管方式不仅给污染者开了后门，也容易使权力异化，产生权力寻租。2013年，环保部对北京29家企业的暗查中发现有22家存在超标排放问题。而在空气质量监测中，许多地方将监测点选在空气质量好的地点，并采用各监测点加权平均值的方法来评价本地区的空气质量，以实现达标目的，这是对政策措施的变样执行。监督缺位、执法不力是对空气污染行为的放纵，势必付出昂贵的代价。

第六，问责机制不健全，生态问责乏力。对环境责任

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，平衡排污费与治污成本。适时提高排污费征收即收费”

标准，形成对排污者具有实质刺激作用的成本压力；对生产或消费过程中产生空气污染的产品征收产品费，如含铅汽油；区分同类产品的环保性质，实行差别税，通过这些；补贴是激励排污者政策来调节生产，引导“清洁消费”

治理的一项可行措施，但其违背严格意义上的排污者付费原则，应代之以执行鼓励金制度，即对违规排放造成空气污染的主体征收附加费，而严格落实保护和改善空气质量措施的主体则给予奖励，构建生态补偿机制；建立环境交易市场，探索排污权交易模式，实现市场调控下的排污量再配置。

第三，以项目监管为重点，提升源头治理能力。将空气污染问题解决在源头是提高资源利用率、有效降低治理成本的理想途径。首先，强化审批环节中的环评前置。严格建设项目的审批管理、环境影响评价和“三同时”（建设项目环保设施同时计划、同时施工、同时投入生产和使用）制度，对环评不合格的项目坚决不投产，停止在建或即将投产的重大污染违规项目。合理控制城市机动车保有量，增加使用成本，降低机动车使用率，发展智慧交通，提倡绿色出行。其次，强化生产生活过程中的环境监管。加强施工工地、矿山的扬尘环境监管，推行清洁生产、低尘作业；对经营达到一定规模的餐饮经营场所，强制安装油烟净化设备，对家庭及个人推广使用家用型吸油烟机；加强城郊结合部面源污染治理，采用卫星遥感技术确定重点监控区，严禁秸秆焚烧和垃圾露天焚烧；扩大绿化面积，持续推进居住区绿化、道路绿化、立体空间绿化和公园绿地建设，提高人均公共绿地面积。其三，鼓励能源结构调整。在工业企业推广使用电、气、清洁煤、洗煤、焦炭等清洁燃料，加紧工业排放的净化设备检查、改造升级。采用清洁能源集中城市供暖，限期拆除分散供热设备。逐步提高车用燃油品质，加速淘汰含铅汽油，研发和推广乙醇、甲醇、丙烷、天然气、液化石油气、燃料电池、太阳能等替代燃料，尤其要重视对年平均行驶里程长、使用率高、集中运行于城市交通繁忙地带车辆的排污控制，对公交车、出租车等推广清洁能源、安装机外净化排气装置。其四，加大对高污染源企业的整改。对能耗高、污染大、布局分散的行业进行调整改造，淘汰落后生产工艺，逐步压缩过剩产能。对布局不合理的产业，限期搬迁或转产。大力培育环保产业，支持环保技术设备、产品的研发与投产，促进节能环保新兴产业的发展。

第四，以厘清权责为关键，提高政府间协同共治能力。空气污染防治需要政府间的纵横协同作战，构建上下联动部门合作区域统一调控的矩阵管理模式。首先，要纵向合理配置中央与地方之间的空气污染防治责任。中央政府从宏观上就全国空气环境治理问题作全局性部署，对地方政府空气污染防治进行监管，并承担以下具体责任：健

全空气环境治理制度框架；制定空气环境治理总体战略；合理布局产业结构并逐步淘汰过剩产能；构建空气环境指标体系和量化评估指标；承担空气污染防治技术的开发与推广责任；建立中央空气污染防治专项资金；监督地方政府的防治工作，并通过提供资料数据、技术支持等指导和协调的方式，帮助地方政府制定科学可行的实施规划，减少环境决策失误。地方政府承担辖区内空气污染防治的组织实施责任，地方财政划拨专项资金以弥补中央财政投入的局限。其次，明晰横向权责，打通部门之间的壁垒，加强区际合作。将过度分散的管理权适度集中，改善多头管理造成的“权力争抢，责任互推”情形。对不同污染源责任部门在空气质量控制各个环节中承担的职责，实行精细化管理，严格监督考核与责任追究。由国务院有关部门和地方政府代表组成空气流域内的空气质量管理协调机构，建立空气协作治理的地方法规体系，加强政策体系的衔接性和一体化，实现管理制度的整体对接。加强同一空气流域内空气质量特征、污染来源、移动规律的研究与监测，共享空气质量监测信息，分解落实责任目标，制定联防行动计划，避免信息壁垒和以邻为壑的现象，形成以空气流域管理机构统筹指挥与行政区域治理相结合的，由点到面、点面结合的空气污染防治机制。其三，以行政协议为依托，构建责任落实机制。要通过订立行政协议的方式，厘清上下级间、区际之间、部门之间的职责权限和目标责任，形成公法契约，推动空气环境目标的实现。

第五，以利益协调为核心，扩大城市空气污染防治中的全民参与。吸引全民参与城市空气污染治理，需要各级政府“通过各种政策引导来实现不同利益主体间的利益均”衡，从而使分散的利益偏好转变为整体的利益偏好。

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首先要坚持政府主导、责任分担的原则，提高企业排污成本和治污激励，加大企业环境责任宣传，采用上述经济手段，提高企业治污动力，引导企业自主治理；其次要鼓励并扶持环保公益组织、高校环境研究基地、环保企业的发展，将政府的部分空气污染防治职责转移给社会组织，促进其实质性的成长；同时也要切实保障公民监督权、知情权、参与权，在环境立法、环境影响评价中畅通言路，充分听取并吸收公民有益建议，在空气环境监测中调动公民监督检举力量，通过价格税收杠杆，培养公民“绿色消费”习惯，引导公民由被动式接收空气环境信息向主动参与空气污染防治转变，由空气治理的旁观者向责任主体转变。

第六，以空气质量监测为抓手，提高污染预警能力。城市空气质量监测是发现城市空气污染源，构建预警和激励机制的基础。首先要逐步建立覆盖全国、布局合理的空气污染监测网络，全面、科学地掌握不同地区空气污染物成分差异、季节特征、扩散规律，解析污染物形成机理与来源，推进区域空气污染观测数据共享与经验交流，为空

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