陕西新型城镇化问题研究定稿

陕西新型城镇化问题研究

商洛市委党校 陈永芝

一、关于城镇化的相关理论研究及其在我国的实践探索

1.我国城镇化发展的理论探索。从解放后到现在，我国城市化经历了

艰难曲折的历程，目前学界仍争论不止，观点不一。王小鲁（2011）认为，目前我国一百万人口以上大城市不是太多，而是仍然太少，他强调，重点主要是要形成更多的新的大城市。曹宗平（2011）认为，西部县城具备明显的比较优势，西部城镇化的重点应放在科学有序地建设县城上，将县城作为城镇化的主体加快发展。马晓河、胡拥军（2011）则认为，在中西部地区，做大做强有发展潜力的中小城市，使之成为具有较强聚集效应的大中城市，成为能带动地方经济、具有较强要素聚集效应的增长极，是完善中西部地区城镇体系的首要工作。而李富田、李戈（2010）通过对四川省31个镇、村的调查表明，多数小城镇由于产业基础薄弱，人口聚集功能有限，更多的农民选择了流向大中城市，而非小城镇。所以农民进城还是进镇是一个现实问题，也是一个难题。

不仅仅是学界如此，政界的宏观政策也在发生显著地变化。从1980

年的“严格控制大城市，合理发展中小城市，积极发展小城镇”到2001年党的十五届四中全会提出的“大中小城市和小城镇协调发展”，从2007年党的十七大提出的“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇的协调发展”到2010年12月中央经济工作会议提出的“要积极稳妥推进城镇化，合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局”，再到“十二五”规划提出今后五年我国城镇化率要由47.5%提高到51.5%，城镇化发展由速度发展到速度与质量并重。可以看出，我们关于城镇化发展的问题在实践中也处在“摸着石头过河”的阶段。这种政策变化反映了我国农民及农民工从被禁止进镇进城到允许进镇进城，再到鼓励和支持进镇进城的艰难历程。

2.城镇化发展道路的实践探索。总体上说，我国城镇化的速度、数量

相对发展较快，但是城镇化的质量提高较为缓慢，城镇化速度与质量严重不协调，城镇化发展粗放。目前中国的城镇化呈现出典型的不完全城镇化特征，特别是西部地区的城镇化发展始终处于适应性调整过程中，表现在：一是大城市短缺，大城市和中小城市之间缺少能量、信息和要素交流的恰当城市载体；二是城市群太少，带动辐射能力不强。西部现有成渝城市群、关中---天水城市群、北部湾城市群等，但是这些相对较大的大城市群之间以及城市群内部的城市之间本身并没有明确的功能分工、要素互补、市场共享以及利益均沾等紧密的关联关系，因而其聚集辐射带动能力都不强。三是小城镇发展数量增多，但是绝大多数小城镇规模偏小、功能单一、基础设施不健全、吸引力不强、无法承担城市所具有的多种核心职能作用，农民转入意愿不强烈。时下专家总结出来的中国特色的城镇化道路，即推动城镇化进程的模式有渐进式城镇化道路、生态型城镇化道路、集约型城镇化道路、融合型城镇化道路等。陕西城镇化要实现可持续发展，无论采用哪种方式或创新发展，都要因地制宜，因势利导，循序渐进，不可一哄而上，盲目造城造镇。

二、 陕西新型城镇化发展存在的困境

1.城镇化水平总体较低，各地市差距较大。2010年陕西城镇化率为

46.5%，虽然仅低于全国城镇化率0.1个百分点，但是和东部发达省份及

地区相比较，差距较大。山东省2009年城镇化率已达48.3%，广东省城

镇化率在2006年就达到了60.68%。同时省内各地区城镇化水平参差不

齐，差距甚大。2010年，西安市城镇化率已达68.8％ ，宝鸡城镇化率

为 45%，榆林城镇化水平仅为40.5%，延安城镇化水平只有38.8％，

汉中城镇化率仅为37.02%，渭南城镇化水平仅为37%，安康城镇化率才

达到35%，商洛城镇化率才达到36%，全省只有西安作为省会城市城镇

化率较高之外，其它次核心城市的城镇化率大都远低于陕西省平均水平，也远低于全国平均水平，更不用说各地区内的县域城镇化水平，总体就

更低。

2.城镇体系发展不完善，产业发展层次低。陕西城镇规模等级体系结

构不平衡，城镇空间分布较集中，主要集中在以西安为中心的关中城市群，其它地区不同规模、不同等级、不同职能的城镇之间没有形成结构和功能完整的城镇体系，城镇的产业发展层次低，加之建制镇的规模普遍很小，

接受大中城市辐射带动难，推动建设富裕新农村也很难，无法和工业化发展相互作用、相互推动。如，关中地区就集中了全省超过50%的人口，西安市的经济总量就超过了全省的50%，而陕南陕北地区的中心城市基本都是“地改市”，管理范围分散，城市聚集功能较弱，已规划建立的城市群

带动经济发展的能力还明显不足，主导产业不突出，对县、区带动力不强。

3.缺乏统筹超前规划，基础设施建设滞后。主要表现在：一是很多城

镇发展只注重了城镇化发展的框架规模，没有注重城镇化发展的功能设置，城市地域特色不明显，相关配套设施建设滞后，产业人口集聚度低，综合服务功能较弱，辐射带动作用不强。二是陕南陕北的城镇化发展大多都是依据区域山势和道路交通设施而建成的，城镇化建设尚处于以基础设施建设为主的起步阶段，还处于由村庄向城镇演变的起步阶段，区域功能布局、产业布局、空间布局不合理的矛盾相对突出。三是陕南汉江干支流沿岸和关中渭河干流下游沿岸城镇防护设施薄弱，受洪涝等灾害威胁影响明显；陕北及关中城镇化发展受水资源短缺影响严重，农村及小城镇水资源设施建设短缺明显。此外一些小城镇的电力、通讯、道路等基础设施建设严重滞后，城市污水和垃圾处理设施建设滞后，阻碍了小城镇建设的进度。

4、资金投入不足，城镇化进程受阻。高质量、高水平的城镇建设需

要较多的资金投入。然而目前投入资金不足已成为制约陕西加快城镇化进程的瓶颈。从纵向投入来看，2010年陕西在城镇投资中，第一产业投资

212.84亿元，只占城镇投资的2.6％，与上年持平；第二产业投资2984.87亿元，比重为36.5％，回落3.3个百分点；第三产业投资4970.53亿元，比重为60.9％，只上升3.3个百分点；从横向来看，与周边相临的七个省份相比较，陕西2010年的GDP和地方财政总收入和其它省份之间都存在一定差距，如下表所示，在GDP总量上，陕西只比山西和甘肃省高，在地方财政总收入上，陕西只比四川和甘肃高。这说明，和周边相临的省份相比较，陕西的经济发展总体水平较低，地方财政总收入较少，城镇化投资能力弱，城镇化发展动力不足。

（资料来源：2010年各省国民经济和社会发展统计公报）

5.城乡二元结构明显，制度性障碍突出。目前，由于城乡二元结构性

矛盾还没有根本性变革，体制和政策还不完善，制度性障碍突出。主要表

现在：一是城乡二元结构明显，扩大了城乡产业差距、社会差距、收入差

距、社会福利差距，如果这种差距过大，得不到有效控制，就不可避免地

影响城镇化乃至整个经济的发展速度和质量，并带来政治、社会等很多方

面的问题。二是土地制度、社会保障制度、教育制度、医疗制度、户籍制

度、福利制度等相关制度规定在一定程度上阻碍了生产要素在城乡之间的

自由流动，城乡资源共享，制约了城镇化进程。三是农民工“半城市化”

状态制约了城镇化发展的水平和质量。目前大量的农民工已经进城但是尚

未市民化，严重制约了城镇化水平的提高。

三、陕西新型城镇化发展的路径与对策

1、规划先行，科学定位，探索适应不同区域特点的城镇化发展模式。

具体讲：一是按照“中心突出、结构有序、功能互补、整体优化、城乡统

筹”的发展理念，充分挖掘各城镇的内涵潜力，突出每个城镇的独特优势，

提高资源在空间上配置的效率，提升城镇的品位，完善城镇功能。二是努

力提升中心城市和县城服务综合服务水平，把中心城市建成以西安为核心

的大都市圈和关中城市群，把陕南陕北的区域城市和县城建成具有一定规

模效应和集聚效应的中小城市，促进人口有序转移和聚集。三是积极探索

符合区域特色优势的城镇化发展道路。开发以加工型、商贸型、资源开发

型、教育科技型特色小城镇等为载体的城镇化发展体系，加快城市基础设

施更新改造，明确实施步骤，促进城乡建设用地总体集约节约，提高城镇

综合承载能力。

2、以做大做强城镇群为重点，着力构建陕西特色的新型城镇化体系。

一要做大做强关中城市群。要以西安为核心，强化城镇发展轴线，增强中

心城市功能，培育城市一体化发展区，重点培育“一轴一环三走廊”城镇

发展轴带，加快西咸一体化进程。二要以特色产业基地为依托，构建具有

区域优势的陕南陕北城镇群。陕北要以能源化工基地建设依托，以榆林、

延安为中心，形成“两核、四极、人字型城镇带”空间格局的陕北城镇体系。陕南要以绿色产业基地为依托，以安康、汉中、商洛为中心，形成“两核一极、两带四轴”空间格局的陕南城镇体系。三要着力构建各具特色的县域城镇群。各市城区建设要坚持准确定位、体现特色、错位发展的原则，依托资源优势、产业特点和文化底蕴，突出建设主题，努力打造个性鲜明、独具特色的县域城镇群。四要大力发展小城镇。2008年启动实施的“关中百镇”建设，2009年启动实施的扶持陕北、陕南100个重点镇的建设措施取得了较好地示范带动效应。要优先安排省委省政府重点支持的“关中百镇” 和“100个重点镇”建设的项目配套资金落实。这对于推进全省小城镇建设具有示范带动效应。

3、以产业发展为突破口，着力提升城镇化建设的经济支撑能力。一

是优化产业结构，加强城镇间产业的合理分工与合作。进一步调整优化城镇产业结构和发展布局，加强城镇群中不同规模城市、城镇之间产业分工，增强城镇群整体竞争力和可持续发展能力。二是发展特色优势农业，积极推进农业产业化。在陕南限制开发区，试行建立生态补偿机制为基础的有机农业和生态农业；在关中平原试行以沼气为核心的现代循环农业、资源节约型农业和环境友好型农业；在陕北试行以生态畜牧业为载体的可持续发展农业，重点支持渭南、杨凌等现代农业基地建设，力争实现区域农业发展的比较利益。三是积极培育新兴产业向城镇积聚，形成产业集群。各地要以工业园区建设、项目建设为载体，进一步加大招商引资力度，着力发展科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的现代新型工业；着力发展以装备制造、生物医药、矿产建材、农产品加工为重点的工业体系；着力培育以服务外包、旅游文化、现代物流、新型建材等产业集群，推进资源和要素向城市流动，不断增强城镇化建设的经济支撑能力。

4、以加快制度体制创新为载体，促进“空间城镇化”向“人口城镇化”转变。城镇化的实质是通过相关制度改革和建设，使农民真正转化为市民。户籍制度创新的着力点在于要将户籍本身附加的其它含义剥离，使户籍只是表明一种个人信息，这有利于农业剩余人口向城镇的转移和有序流动。公共服务制度创新的着力点在于从根本上减轻农民负担，降低农民变市民的机会成本。住房制度创新的着力点在于完善外来人口的住房保障制度，