肃南县贫困地区赋权参与式反贫困研究

肃南县贫困地区赋权参与式反贫困研究

社区主导型发展（Community Drived Development 简称CDD）是当今国际反贫困领域比较流行的一种发展理念，它把以赋权扶贫理念为核心的参与式扶贫提高到了一个新的层次，同时也为反贫困模式选择提供了一条新的思路。本文基于社区主导型发展的视角，对新形势下肃南县反贫困现状及存在问题进行了分析，能力提升和权利(机会)拓展为目标，对CDD的实施对策进行了初步的探讨。

关键词：赋权参与 社区主导型发展 肃南县 反贫困

肃南裕固族自治县是全国唯一、甘肃独有的全国人口较少民族—裕固族的主要聚居地，是一个靠天然草场放牧的传统畜牧业县。近30年来，肃南县的经济取得了长足的发展，农牧民生活大大改善。但由于其历史、地理、生态等原因，与本省及外省发达的少数民族自治县比较，差距还很大，部分民族群众生产生活水平还相当低。肃南县为解决贫困问题，曾经付出了巨大的努力，但目前扶贫效益不但没有上升，反而呈现明显的下降趋势。有的地方甚至出现返贫、更贫的现象。因此，客观认识肃南县的贫困现状，正确分析其致贫成因，创新扶贫开发机制，既是扶贫实践中亟待解决的一项重要课题，也是建设社会主义新农村和和谐社会的需要。

权利与机会：定义当代贫困问题的关键因素

上世纪，我国反贫困分为救济式扶贫和开发式扶贫两个阶段。这两者都属于“行政主导型反贫困战略”在不同阶段的表现方式。从多年的扶贫效果看，存在以下缺陷（年渊，2006）：扶贫规划由外来者进行，更多地反映了政府扶贫的宏观要求及规划人员的意愿；规划决策程序自上而下，没有贫困人口参与规划决策，致使项目不能反映和符合农户的要求，或项目缺乏可持续性；农村社区群众对项目缺乏拥有感，自我发展能力得不到提高。致使反贫困事业遇到了边际成本增加、瞄准困难、长效机制缺失等新挑战。

自20世纪90年代以来，对贫困问题的研究，由原来的文化、制度层面，向权利、能力等角度进行了跨学科的拓展，为贫困问题的研究开拓了视野。在当前全世界正遭遇金融危机的严峻形势下，世界上所有国家都在积极探寻消除贫困的有效路径。世界反贫困事业已出现了新的特点，并由此提出了“赋权、机会、安全”等新的理论观点和反贫困的主流方案。赋权理论对解决农民贫困最为现实的实践途径就是提出了“赋权”参与式扶贫模式。它以“赋权”为核心，利用政府注入的资源，在社会组织的协助下，扶贫对象充分参与决策和执行扶贫行为活动，全

面介入到扶贫开发的全过程中。简而言之，也就是要赋予贫困人口参与发展、摆脱贫困的机会和权利。近年来在我国一些民族地区开展的社区主导型发展（CDD），把以赋权扶贫理念为核心的参与式扶贫提高到了一个新的层次，同时也为我国民族地区的反贫困提供了一条新的思路。

社区主导型发展及其实践价值

社区主导型发展（Community Driven Development，简称CDD），是世界银行项目运营评估部在20世纪90年代初提出的一种新型的反贫困治理模式。《社区主导型发展的基本原理和操作要点》这本书中将其定义为：CDD将对决策和资源的控制交给社区群体。这些社区群体经常与响应他们需求的组织和服务提供者建立伙伴关系，包括当地政府、私人企业、非政府组织和中央政府机构。CDD是一条提供公共服务、组织经济活动、管理资源、保障贫困人口权益的良好途径（简小鹰，刘林译，2007）。

我国CDD试点项目自2006年开始实施，于2009年6月顺利结束。项目总投资600万美元，覆盖广西、四川、陕西和内蒙古四省（区）这四个国家扶贫开发重点县的60个贫困村。分别代表了我国西南喀斯特地区、丘陵地区、黄土高原和农牧区的贫困类型。该项目的目标是通过在生态脆弱的贫困农村实施CDD项目，以帮助试点地区减缓农村贫困和提高环境可持续性。项目内容包括社区小型基础设施与公共服务建设、社区发展基金、社区自然资源管理与环境改善。目前，从实践成效来看，CDD具有其它传统扶贫开发机制所不具有的优越性。

可以增强农民和基层社区民主的发展意识。社区主导型发展对项目信息的有效传播及随后的相关活动可以培育农民的权利意识和发展意识，促使他们为了争取项目和获取项目资源而行动起来；而后续的项目行动反过来又能进一步强化和提升农民的发展意识。在选取项目和组织实施项目的过程中，农民逐渐学会了以组织化的集体力量实现共同利益；而共同利益的实现又强化了农民对社区的认同感，强化了社区团结，推动了社区组织化程度和集体行动能力的增强。

有助于改善农村基础设施。由于CDD主张赋权给社区农民，全体社区农民可以决定把有限的资金用于发展他们最需要的项目。而农民选择的项目实施以后，极大地改善了乡村生产、生活条件，还促进了乡风文明，村容整洁和生态环境。

可以高效识别贫困人口对公共产品与服务的需求。贫困人口积极承担起了识别自身社区核心需求的任务，实施项目由全体社区农民商讨提出，然后经全体村民投票通过，基本不会出现错位的情形，提高了扶贫项目对贫困人口需求的瞄准效度。

为整合各类扶贫资源和降低公共产品供给成本搭建了平台。首先，在社区各项程序符合规定的情况下，县项目办必须无条件地一次性将资金拨付到社区账户上。这样减少了资金经过的环节，加快了资金的到位速度，同时也提高了资金对贫困人口的瞄准效度。其次，按照同一个项目的技术标准，村民自主决定的项目预算单价要比国家定额预算的单价低，提高了资金利用效率。

优先帮助贫困户和弱势群体。CDD的创新之处之一在于设立了社区发展基金，社区内真正困难的农户可以申请获得小额度的贷款。而那些贷款产生的利息又计入社区发展基金，从而让基金滚动起来。获得贷款的农户要按时支付利息和准时还清贷款，以让更多的农村困难户受益。

可以形成一种反贫困的长效机制。社区主导型发展所带来的农民和基层贫困社区反贫困能力的增强为形成反贫困的长效机制提供了可能，而在此基础上产生的外引资源维护机制、内部资源动员能力以及社区内社会资本状况的变化则为形成反贫困的长效机制提供了保障。

肃南县贫困特征及反贫困中存在的问题

（一）特征

1.贫困面广。2001年肃南县有马蹄、明花两个重点贫困乡，共14个行政村1792户7166人，占全县农牧村总人口的28.36%，其中：明花乡贫困户1234户4939人，马蹄乡贫困户740户2963人；2009年贫困乡贫困人口减少到4939人（包括返贫人口），贫困面下降19.6%，但其中特困户有243户，1542人。2010年肃南县从扶持人口较少民族角度考虑出发，计划将皇城、祁丰、大河、康乐、白银等5个乡镇全部列入重点贫困乡村。目前，肃南县共有贫困村73个，在各乡镇均有分布。

2.贫困程度深。2001年明花乡贫困户人均收入1450元，马蹄乡贫困户人均收入1800元；2009年，贫困乡村农牧民人均纯收入达到1910元，但其中人均纯收入625元以下的特困户就有243户，1542人，远低于2009年国家极端贫困线785元的标准。