再论养老金制度改革_分析原则_分析错误及其政策意义

842010年第2期总第148期

·社会保障体制·

再论养老金制度改革

———分析原则、分析错误及其政策意义

尼古拉斯·巴尔　彼得·戴尔蒙德

张文成　编译

文章提出,对养老金制度的分析必须坚持养老金制度有多重目标、对养老金制度　　内容提要:

作整体分析,并且在次优的情景下进行分析、不同的养老金制度对风险的分担不同,代际和性别对养老金制度有不同影响,等等原则。此外,文章认为来自世界银行等机构的一些研究存在不适当地运用最优分析、不适当地运用恒稳定态分析、对隐性养老金债务的分析不完全、对融资效果的分析不完全、忽视分配效应等错误。政策制定者应该认识到,养老金融资问题的根源是长期趋势而不是短期“危机”,养老金制度有多重目标,不同的养老金制度有不同的历史及政治背景和不同的约束。因此,世界上不存在最好的养老金制度。要对养老金制度改革提出建议,就应当对分析的基本原则有所理解。

养老金制度　账户　积累　社会保障关键词:

导　言

本文概括介绍了我们的两部新作(ＮｉｃｈｏｌａｓＢａｒｒａｎｄＰｅｔｅｒＤｉａｍｏｎｄ,2008)的核心研究内容和政策结论。这些著作的出版有两个动因。一个原因是,几年前我们曾作为中国政府邀请的一个小组的成员,对中国的养老金制度进行考察,并撰写了一份可能有助于改进相关政策讨论的报告。另一个原因是,作为同行,我们对世界银行的一项研究报告(ＨｏｌｚｍａｎｎａｎｄＨｉｎｚ,2005)进行了评审,而我们认为它的分析是不全面的。

全文首先从相关经济理论入手,讨论了一些核心的分析原则和一些拙劣而常见的分析错误,然后提出了政策含义和可能的政策启示。本文的一个核心观点是:许多国家的养老金出现“危机”的首要原因是没有适应预期寿命提高(也有一些遗憾的例外)、出生率下降和提前退休等长期趋势。此外,两个晚近出现的现象也产生了一定的影响,即(广泛但不普遍的)婴儿潮

作者简介:尼古拉斯·巴尔(ＮｉｃｈｏｌａｓＢａｒｒ),英国伦敦政治经济学院公共经济学教授。彼得·戴尔蒙德(ＰｅｔｅｒＤｉａｍｏｎｄ),美国麻省理工学院教授。编译者:张文成,中央编译局世界所所长,副研究员。

本文译自“ＲｅｆｏｒｍｉｎｇＰｅｎｓｉｏｎｓ,ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＲｅｖｉｅｗ,2009年第2期”。

①ｈｔｔｐ://ｗｗｗ.ｏｕｐ.ｃｏｍ/ｕｓ/ｐｄｆ/ｓｏｃｉａｌ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｓｔｕｄｙ 2005(ａｃｃｅｓｓｅｄｏｎ15.12.2008)

②提前退休的长期趋势在一些国家已经减弱或者扭转。但是我们还没有看到与其寿命持续提高相称的其他趋势。因此,从百分比看,提前退休的趋势依然存在。②①

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和养老金制度规模的普遍扩大。此外,解决融资问题的改革可能也是改进养老金制度设计的一个机会。

有些养老金制度的缴费率、每月津贴发放额(ｂｅｎｅｆｉｔｓ)和退休年龄是很早以前就确定下来的,它们与预期寿命提高所包含的退休期延长、平均退休年龄提前和出生率下降所包含的依赖率的上升是矛盾的。因此,做一些调整是必要的;再者,考虑到中国(实行只生一个孩子的政策)、美国(出现过婴儿潮现象)、印度(两种情况皆无)三个国家预计的2050年的年龄金字塔结构惊人的相似,即使没有婴儿潮,也需要进行一些调整(ＮｉｃｈｏｌａｓＢａｒｒａｎｄＰｅｔｅｒＤｉａｍｏｎｄ,2008:表1.5)。除了应当随着物价和工资的上涨进行调整之外,融资问题的主要原因还在于传统的确定收益型制度(ｄｅｆｉｎｅｄｂｅｎｅｆｉｔｓｙｓｔｅｍ)采用了静态设计,它不能随着人口趋势进行自动调整。但这个问题并不是固有的,正如德国最近的改革所表明的那样,确定收益型制度是可以设计成随人口变量而自动调节的。至于积累式确定缴费型制度(ｄｅｆｉｎｅｄ-ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ)和名义性的确定缴费型制度(ｎｏｔｉｏｎａｌｄｅｆｉｎｅｄ-ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ),存在的问题则不相同:这两个制度可以根据资金状况来调节津贴(ｂｅｎｅｆｉｔ)水平。在缴费率和最早享受养老金的年龄已定的情况下,问题的关键不是不充分的津贴水平是否能持续,而是它是否能实现。

一、养老金制度的核心分析内容

(一)来自经济学理论的分析原则

经济学理论对养老金问题提出了如下结论:

1.养老金制度有多重目标。个人和家庭的主要目标是稳定消费和保险。政府还有其他目标,包括减少贫困和再分配。分析不仅要考虑所有这些目标,而且要考虑经济效益和增加产出等其他目标。

2.应当从整体上来分析养老金制度。养老金制度的设计影响到劳动力市场、经济增长、风险分配、收入分配(包括代际与性别收入分配)。在分析这些影响时,要考虑整个养老金制度,尤其要考虑到一个部分的改变是否需要另一个部分也随之改变。如果在其他部分,为了实现保险和再分配的目标而发生扭曲,那么,要想在没有扭曲的情况下设计这一制度的某个部分,并不会对效率带来好处。因此,考虑到第一层养老金对减贫要素的需要,念念不忘存在精算关系的第二层养老金是不会有好处的。对分析而言,重要的是整个制度的综合效果。同样,在分析收入影响时,应当考虑整个制度而不是每个因素的累进性。例如,看一看用比例税融资的普遍型统一养老金,尽管单从税收来看它不是累进的,但整个制度是累进的。

3.应当在一个次优结构中开展分析。简单的理论假定,个人可以作出最优选择,劳动力市场、储蓄机构和保险市场可以理想地存在并运作。从分析上讲,在这样一个最优框架内制定政策是简单的,但是在一个政策工具有限而市场不完善的世界里,这样做对养老金制度设计的指导却是糟糕的。

即使在发达国家,在帮助消费者更好地了解情况方面取得的进展也是有限的。人们常常不能作出使他们或他们家庭的长期福利最大化的选择———这是过度选择或过度复杂不可抗拒的一个常见结果。与简单的理论假定相反,有时向人们提供一些有限的选择会改进结果;为不能作出明确选择的人设计恰当的默认值也是至关重要的。,

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个人预期的退休持续期存在一种精算关系,那么,寿命越长,尽可能早的退休年龄(这是一个常见现象)不可避免地会加剧老年贫困。有些人为了自己和配偶的利益而过早退休,这种情况对可以领取养老金的退休年龄提前是非常重要的,除此之外,还会提高认真设计工作激励机制的重要性。

除了个人选择问题,对养老金制度的分析还要考虑相对最优情况的其他偏离,尤其是不完全市场和税收。基于次优角度表达的观点是从养老金的多重目标出发的,而这些目标不可能同时完全实现。因此,政策必须使各种目标最优化,而不是使它们最大化或最小化。比如,只考虑稳定消费,就会认为应该建立一种使收益与工人累积的缴费正好联系起来的制度,但这种制度不能减少低收入工人的贫困,不能提供抵御劳动力市场不利影响的保险。因此,政策要在稳定消费、减贫、保险之间寻求最佳平衡,这种平衡取决于一个社会重视哪些养老金目标。

4.制度不同,对风险的分担也不同。在一个纯粹的积累式确定缴费型个人账户制度下,出现令人不满意结果的风险(在保险金被当作一种年金的情况下,除寿命风险外)被强加给了单个工人。在纯粹积累的制度下,风险配置可以因为政府保障或政府救援而被改变。在一个纯粹的雇主提供确定收益的安排下,除非雇主破产,否则按公式来支付津贴的风险会由雇主承担。雇主可以把风险分散到当前工人和未来工人身上(调整工资),分散到股东身上(减少利

①润),或者分散到消费者身上(将亏损成本部分地转移到价格上),从而使风险广泛分散。这

种风险配置也可以用政府保险或救援来改变。在一个通过强制性社会保险缴费(即通过工资税)来融资的纯粹的现收现付式确定收益型制度下,风险由缴费者分担,即由目前正在工作的一代人分担。在纯粹的现收现付制度下,风险的配置可以通过多种方式改变,例如调整津贴,改变部分积累方式或借贷,将风险在不同代的人之间进行转移,调整缴费或者收益等。最后,在一个用一般税入和(或)缴费融资的制度下,风险由所有纳税人分担,从而通过不同代的人来承担(因为当前税收和未来税收可以随着债务的改变而改变)。因此,最重要的是,一个带有现收现付因素的制度允许代际间的风险分担,而这种情况在完全积累式个人账户制度下是不会发生的。

5.积累水平影响着代际分配。正如下面将进一步讨论的那样,影响储蓄的积累会影响资源的代际分配。要评价这种政策,必须从不同代人的工资水平和死亡率与发病率的角度来评价他们的相对位置。

6.制度不同,对男女的影响不同。像其他制度一样,养老金制度会对影响着有薪工作、护理工作和闲暇的相关决策形成激励。它们也影响男性和女性的收入流,无论是处于已婚状态还是在失去配偶或者离异状态,皆是如此。分析要反映社会价值、个人偏好和一个国家与其他国家经济形势的多样性。

(二)分析错误:来自世界银行和其他机构

有关养老金的讨论很容易受到分析错误的影响,下面是其中的一些典型例子———它们有的来自世界银行,当然不仅是世界银行。重要的是,要清楚这些错误不是基于对实证的重要性的不同价值判断或不同看法———它们是一些有缺陷的分析例子。

1.一孔之见。这种分析常常只关注稳定消费之类的单一目标,而对减贫和性别平衡等其①()。

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他目标的关注不够,因此也许是有缺陷的。同样,孤立地考虑养老金制度的一个方面而忽视其他方面的影响,一般来讲也是错误的。把再分配从制度的一个方面转到另一个方面是不会提高效益的,即便这种变化并没有使某个人部分地偏离完全精算原则。

2.不适当地运用最优分析。这个错误是重视由一系列养老金安排引起的劳动力市场扭曲,但忽视或低估了这些安排对养老金体系各种目标的贡献———没有扭曲就没有这些贡献。一个包含减贫目标的养老金制度会有扭曲;将扭曲最小化意味着将贫困最小化。痊愈比患病还糟糕。任何最优计划都必然会引起扭曲:如果扭曲从有效的自由放任式的配置出发,会减少二阶效益成本,但也会带来一阶分配收益。那些从劳动力市场效果看缴费与收益之间的精算关系是最优的观点,往往会被次优理论认为是错误的。当然,对养老金的设计应当避免大的扭曲,而不是用它们对目标的贡献来证明其合理性,并由此得出结论,认为扭曲最小化不是一个正确的目标。

还有一个错误是不加区别地接受养老金提供者之间的竞争会增加选择,降低行政管理费用,因此对消费者来讲是有益的观点。虽然这种推论在许多市场上广泛运用,但它低估了养老金信息与决策方面存在的严重问题。这些问题并不意味着不应当有消费者选择,相反,应当谨慎设计选择,比如对推迟退休提供足够的刺激、限制选择,以及为资产选择精心设定默认值。竞争既包含价格和质量竞争,也包含销售竞争。

3.不适当地运用恒稳定态分析。这个错误是关注养老金制度改革在稳定态下的设计而忽视或者低估走向稳定态的必要措施。如框图1所讨论的那样,在考虑是否从现收现付制度转向积累式养老金的情况下,这个问题变得尤为重要。与此相关的一个错误是认为积累式养老金本身就是优越的,因为股市回报率超过了工资增长率;这个看法因为几个原因是错误的,尤其是它并没有考虑向积累式转移将如何融资的问题。

框图1:我们在做什么比较

在评价养老金改革建议时,重要的是要弄清楚提出的问题是什么。例如,

Ｆｅｌｄｓｔｅｉｎ(2005)认为,美国的社会保障制度使国民储蓄减少了。一个关键问题

是得出什么样的标准结论。美国的社会保障根本不是完全积累式的,因为支

付给先退休者的津贴超过了他们的缴费所能筹集的资金。支付较高津贴的目

的是为了提高这些人退休后的消费水平,而且(把短期的凯恩斯主义问题撇在

一边)这会不可避免地减少国民储蓄。因此国民储蓄的减少不是设计糟糕的

政策不可避免的副作用,而是提高先退休者的消费水平政策的一个必然结果。

如果不把低投资条件下对上一代人的消费的重视考虑进来,这类分析隐

含着进行长期比较;也就是说,把美国今天的经济状况和它的另一种采用积累

式养老金的长期状态进行比较。这样,基本的问题是:长期状态Ｂ下的福利与

长期状态Ａ下的福利有什么不同?从政策选择来说,恰当的分析应当问一个

不同的问题:从状态Ａ转向状态Ｂ的福利影响是什么?每个问题(及其相关答

案)是一致的。不合法的做法是把这个问题的答案用到另一个问题上去。

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4.对隐性养老金债务的不完全分析。那种只看见未来债务(即未来养老金支出)而忽视政府征税能力所产生的显性资产和隐性资产的分析是有误导作用的。过分狭隘地注重成本也会忽视增加老年保障给人民福利带来的较大改善。正如只要债务与ＧＤＰ之比还太大,公共财政就从不需要完全偿还一样,国家提供的养老金也不必要是完全积累的,只要未积累的义务与缴费基础相比增加得还不过分就可以。一个相关的错误是,把隐性债务和显性债务等量齐观。事实上,它们不是等量齐观的,因为改变两种债务实际价值的政治活动是不同的,债券市场对它们的态度也不同,这是可以理解的。

5.对融资效果的不完全分析。这个错误掩藏在多个外衣之下。

(1)过分强调资金流。撇开住房问题,一个养老金领取者晚年的生活水平取决于他或她消费年轻工人生产的物品和服务的能力。现收现付制和积累制是两种对这种产出的组织要求。因此,过分强调养老金如何融资而忽视未来国民产出及其在工人与养老金领取者之间的分配是错误的。它的错误在于,没有认识到以未来产出为基础的积累效果取决于对如下一系列问题的回答,而其中许多问题却常常没有得到彻底解决或者被忽视了。

2养老金积累能增加储蓄吗?

2增加储蓄是一个好的目标吗?

2积累式养老金能提高资本市场的绩效吗?

2如果能,还有必要为此实行强制养老金吗?

2跨代际间的再分配效果———是不可避免的———是可取的政策吗?

我们在下面的政策讨论中将再次讨论积累可取与否的问题。这类错误的一个常见例子是,认为由于建立了积累式确定缴费型账户,几乎没有必要采取行动进行适应人口变化的调整。在积累已定的条件下,退休后存活的时间越长,每月的收益就会减少,因此这种看法认为不存在融资问题。但这并不意味着没有社会问题———在这种情况下,津贴不足———如果退休年龄不作较大改变,情况尤其如此。

(2)没有考虑积累是如何形成的。增加积累的一个办法是现在就提高缴费率(或减少津贴),以便将来降低缴费率或提高津贴;另一个办法是把资产交给养老金当局而不是放在其他地方。第一个办法可以提高国民储蓄率,从而增加产出,提高未来提供津贴的能力。关键的一点是非常简单的:提高国民储蓄率,改变养老金安排,必须降低某些人的消费水平———或者是工人的消费水平(例如提高缴费),或者是退休者的消费水平(例如减少津贴)。如果没有积累资产,资产转移也不会产生上述效果。资产转移不能创造新的产出,只是改变收益支付负担的分布,包括一个旧的养老金制度遗产的津贴。

(3)不适当地关注信托基金资产。尽管有种观点认为持有政府债券没有用,但正如两个例子所表明的,一个信托基金的资产类型并不能提供信托基金活动在对政府进行津贴融资的能力上有何影响的信息。如果政府提高缴费率来购买(然后持有)否则将向社会出售债券,政府的财政状况会好一些,即使养老金信托基金的资产是政府自己的债券。相反,如果政府发行新债券,从而购买股票融资,政府的财政状况就不会好,即使资产是私有的。

(4)忽视了分配效应。由于养老金可以在出生年代不同的人之间进行再分配,因此有必要考虑谁得谁失的问题。有一个极大的错误是忽视这样一个事实,即无论选择积累制还是现,,