促进我国民间融资规范发展的制度创新研究_张杰

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经济纵横·2013年第4期

促进我国民间融资规范发展的制度创新研究

张

杰

(天津财经大学工商管理博士后流动站，天津300222)

摘要：民间融资的存在与发展有其理论和现实的合理性与必要性，宜疏不宜堵。本文以温州金融改革试点为例，深入分析了民间融资规范发展的突破与不足。我国民间融资规范发展的核心问题是进行相应的制度创新，民间融资规范发展的基本思路是通过法律制度的创新使民间融资合法化，通过监管制度的创新减少民间融资发展中的风险，通过金融体制创新提供民间融资健康发展的内生动力和外部环“允许做、境，最终实现民间融资有人管、能发展”的目标。

关键词：民间融资;温州金融改革;制度创新中图分类号：F832.755

文献标识码：A

文章编号：1007－7685(2013)04－0037－06一、民间融资存在与发展的合理性与必要性民间融资是指在依法批准设立的金融机构以外的自然人、法人及其他经济主体之间的资金借贷活动，是一种游离于国家金融体系之外的融资方式，属于以民间信用为基础的非正规金融活动。民间融资的存在与发展有其理论和现实的合理性与必要性。

(一)金融抑制是民间融资存在的根本原因金融抑制论、信息不对称理论和交易成本理论等经济学理论为民间融资在世界范围内长期并广泛存在提供了理论基础。具体到我国，金融抑制是民间融资活跃的根本原因。金融抑制具体表金融市场分割、金融市场价格扭现为信贷管制、

曲、货币市场与资本市场不发达、高准备金率和通货膨胀。金融抑制催生了我国民间融资的发展：一是金融体系存在结构性缺陷。我国金融体系的“二元结构”特征，即城乡经济和金融发展的不平衡造成正规金融机构对中小城市及县乡域的金融

服务缺位，基层经济主体的资金需求转向民间融资。二是金融市场存在价格管制。我国利率市场化改革尚在探索之中，存贷利率仍受央行的控制。同时，商业银行等正规金融机构的贷款政策往往“抓大放小”、“锦上添花”，倾向于央企、国企、效大量高风险、高收益的中小微益好的产业和行业，

型企业则很难获得融资支持，其发展壮大往往只能寻求民间融资市场支持。三是金融市场发育不足。在我国，以商业银行为代表的间接融资渠道股市、债市、场外交在金融活动中处于垄断地位，

易市场等直接融资渠道发育不足，在一定程度上也推动了民间融资快速发展。

(二)民间融资是正规金融的有益补充随着我国经济持续快速增长，民间融资已经成为非常重要的融资渠道和融资方式。民间融资对我国以银行信贷为主的融资格局产生了一定影响，但是两者表现为一种比较和谐的互补关系，从不同角度满足不同融资主体需求。民间融资为拥

注:本文受到天津市高等学校人文社会科学重大项目(2011ZD018)和天津财经大学科研发展基金项目(Q1205)资助。

收稿日期：2013－12－10

作者简介：张杰(1977－)，男，河北石家庄人，天津财经大学工商管理博士后流动站研究人员。研究方向:投融资理论

与应用、产业组织理论。

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有闲置资金的人群提供了资产保值、增值的途径，同时解决了部分社会融资需求，有效缓解了个人、中小企业及“三农”经济取得流动资金与建设资金的难题，增强了经济整体运行的自我调整和适民间融资应能力。从金融制度结构变迁的角度看，“地缘”、“血缘”、“亲缘”“业缘”以和为基础，是一种自发形成的“内生性”金融制度安排，是典型的市场主导的需求诱致性制度变迁过程。此外，民间融资弥补了正规金融对民营经济融资服务不足的制度安排缺陷：一是民间融资有力支持了中、小、微型企业的发展。在民营经济发达的浙江、广东等省民间融资是中、小、微型企业融资的重要渠道，份，

在一定程度上满足了民营经济发展的资金需求，有力推动了当地中、小、微型企业的发展。二是民间融资有效缓解了农村金融资源匮乏的状况。农户“少、贷款具有急、频”的特点，多数情况下无法获得正规金融机构的支持。而民间融资主要以“地”、“亲缘”、“血缘”缘等关系为基础，无需物品抵押等手续，更适应农村地区的实际。

(三)民间融资具有自身特有优势

民间融资的借贷行为和利率都由市场决定，是一种纯粹的市场化金融形式和交易制度。与正民间融资有其自身特有的优势：一是规金融相比，

效率优势。民间融资没有繁琐的交易手续，交易过程快捷，融资效率高，能尽快达成交易。大额的一般有抵押手续及担保人，几小时内就可办理；小额的有担保人签约或个人信用立据就可，对中小企业、个体户和居民有较强的吸引力。二是成本优势。表面上看民间融资比正规金融机构的利率要高，但它的抵押成本、担保成本、人情成本、贷款不能及时到位造成的损失等隐性成本几乎没有。在民间融资过程中，融资前的信息搜寻成本和融资后的管理成本也较低，因而其融资成本低于正规金融。三是信息优势。民间融资是以民间信用为基础发展起来的，可以通过各种非正式的信息渠道，详尽地了解借款人的信誉、所从事的生产经更容易克服因信息不营活动甚至个人社会往来，对称带来的种种问题。

二、温州金融改革对推动民间融资规范发展的借鉴意义

温州作为民营经济的重要发源地，是我国民—38—

间融资发展最具代表性的地区：中小企业众多，资金需求量大；民间资金量大，民间融资活跃。始于2012年3月的温州金融改革的重中之重是民间融资规范发展问题，这对全国金融改革具有重要借鉴意义。

(一)温州金融改革在推动民间融资规范发展方面的突破

1.为民间融资规范发展提供地方法律政策温州市中级人民法院对外发支持。2012年5月，

《关于为温州市金融综合改革试验区建设提布了

，供司法保障的若干意见》包含30条法律意见，明确提出只要有利于试验区建设，法律没有禁止性规定，在确保金融安全的前提下，给予司法支持。内容涉及妥善处理民间借贷纠纷案件审判、支持民间融资备案登记、建立专业资产管理机构、保护个人境外直接投资、化解担保机构经营风险、支持地方市场培育等领域，为温州金融改革保驾护航。2012年11月《浙江省温州民间融资管理（草案）起草完毕，条例》涉及民间借贷、民间融资组织、民间融资服务、民间融资行业协会、民间融资监督与检查及法律责任等内容，更加侧重于对民间融资的管理与促进。这些文件的出台，在法律层面为民间融资的规范发展提供了保障。

2.发布民间融资综合利率监测指数。2012年12月7日，温州民间融资综合利率指数（简称温州指数）正式发布，在民间利率监测上迈出重要一步。温州指数的采集与测算由四部分组成：一是温州市设立的几百家企业测报点。二是对各小额贷款公司借出的利率进行加权平均。三是融资性担保公司如典当行在融资过程中的利率。四是民间借贷服务中心的实时利率。温州指数涵盖了温州民间融资市场上各类参与主体和各种借贷行为，对温州民间利率形成了价格传导作用，为，温州乃至全国民间金融市场提供了“风向标”进一步引导民间资本走向规范化和阳光化。2013年1月5日，温州指数正式由每周发布改为每日反映温州民间融资价格动态变化情况更为发布，

及时准确，对引导民间融资定价和走向、强化民间融资风险预警具有更积极的现实意义。

3.建设全方位的民间融资服务平台。2012年4月和8月，温州民间借贷登记服务中心与温

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州金融改革广场相继开业，为温州民间融资规范发展提供了有力支持。开业至今，民间借贷登记服务中心运行平稳，截至2012年12月27日合计成交813笔，金额3.52亿元，借贷成功率28.3%。此外，苍南、平阳的民间借贷商务中心也已在2012年9月、10月先后开业，瑞安等县、市的民间借贷中心也将相继开张。此外，温州金融改革广场构建了民间融资的信息对称平台，并提供“一服务，广场内设小微企业融资综合服务中站式”

心、竞价交易集中服务中心、民间资本管理中心等机构，业务范围涉及项目策划融资、投资信息咨产权转让服务、企业股权托管、物业租赁管理询、等。

4.加快新型金融组织和专业资产管理机构的建立，为民间融资的规范发展提供形式多样的载体。一是确立了第一批小额贷款公司转村镇银——苍南联信小贷和乐清正泰小额行主发起企业—

贷款有限责任公司。二是苍南农村合作银行、温州银行、鹿城农村合作银行、龙湾农村合作银行等多家温州本土银行在浙江、福建、重庆、江西、河南“五省一市”和贵州完成了的战略布局，获批设立的村镇银行指标超过30个。三是小额贷款公司2012年温州小额贷款公司可贷资金规发展迅速，

模达125亿元，平均可贷款规模4.17亿元/家，在全国名列前茅。四是农村资金互助社成效显著，温州瑞安马屿农村资金互助社对缓解当地社员资金短缺，解决社员抵押难、贷款难问题起到了积极作用。五是政府平台引导发展较快，包括保障房产业平台引导基金和社会事业引导基引导基金、

金三项，总规模23亿元。同时，引进各类投资者共同组建若干支引导基金参股基金，放大形成约115亿元规模的股权投资基金，主要以资本金形式投向全市保障房项目、产业平台项目和社会事业项目。

(二)温州金融改革在推动民间融资规范发展方面存在的不足

1.金融改革配套制度与政策还不完善。温州金融的综合改革需要大量制度与政策的协调配合，这是一个长期的过程。如果包括《放贷人条》、《民间融资法》例在内的国家层面民间融资法律法规不能出台，那么温州的民间融资管理改革

依然属于地方行为，缺乏强有力的法律支撑；如果整个资本项目管理机制没有变化，那么温州民间资本海外投资很难有大的进展。同样，无论是温州产业转型还是小微企业融资，金融政策只能起没有财税政策、产业政策等的协调，到部分作用，

金融改革的目标仍然难以实现。在依托政策推动地方金融改革期间，温州必须要使地方金融发展尽可能建立在完善的法律法规基础之上，以制度形式来明确地方政府在金融发展与管理中的职责范围，这样才能真正形成新的温州金融发展模式。

2.民间融资转为正规金融依然受到准入限小额贷款公司、农村资金互助社等制。村镇银行、

虽然是民营性质，也是民间融资规范发展的重要载体，但是其作用和意义与民营银行相比不可同日而语。温州金融改革方案中没有提出发起设立民营银行的试点，是本次金融改革的一个缺憾。民营银行不一定完善，其重要价值在于能带来普遍的金融市场化条件。在市场环境下，哪怕纯粹国有的银行，也会按照市场机制来运行；而在垄断的环境下，纯粹民营金融机构也会按照垄断的逻辑来经营。既然温州设立了试验区，就应该在制度上有所突破，目前现有的民生银行、泰隆银行、稠州银行都是非制度性个案，中国应开启通过制度设立民营银行的时代。

3.尚需大力推进符合市场价值规律的利率定价机制的建立。短期看，出于金融安全的考虑，利率市场化未纳入改革议程。但是实际上，民间融资市场本身就是一个利率市场化的借贷体系，温州金融改革通过让民间借贷市场纳入监管，消除了民间借贷利率市场化对正规金融体系的冲击，使正规融资渠道的金融安全性有所提高。长期而言，需大力推进建立符合市场价值规律的利率定价机制，如果没有下一步利率市场化改革的配套，民间资本纳入正规金融后，可能反而进一步加剧银行系统的垄断经营。温州指数的编制和每日发布为温州民间金融利率市场化改革奠定了一定基础。利率市场化可以在温州分步实施：第一步，民间借贷公开实行利率市场化；第二步，小贷公司、村镇银行或者农村信用社改制的商业银行等地方性金融机构可以先行试点；第三步推广到温州所有金融机构；第四步，可以考虑通过顶层

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设计在全国范围内推广。

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业管理办法等专项法规、规章为补充的法律体系，并修订涉及民间融资的法律条款，从法律法规上明确界定民间融资的形式、运行方式，以及民间融资主体双方的权利义务、交易方式、契约要件、期借贷最高额、税务征收、违约责任和权益限利率、

保障等，在制度设计上为民间融资构建法律保障。

2.建立并完善个人破产制度。我国的破产法只涉及企业和企业法人的破产，未涉及非法人和自然人资不抵债和财务困境问题。随着我国民间融资的快速发展，在涉及非法人组织及自然人的法律纠纷时，往往出现无法可依的情况，有些债司法务人在无法清偿债务时依然可以逍遥自在，的尊严受到威胁。在这种情况下，建立个人破产制度尤为重要，一方面可以使债权人正当行使财产权提供界限，公平地获得清偿；另一方面也可以为债务人提供财产保障，使债务人摆脱旧债，开始其新经济生活。同时，个人破产制度的确立还能有效规制民间融资的放贷行为，督促中小企业、居民和农户等借贷人的偿还行为，从而全面促进民间金融的合法化行为，保护相关人的合法权益。

在具体制度设计方面，可参考国际上成熟的经验，规定要求除个人生活所必需的物品之外的由法院所有财产都必须纳入破产财产范围之内，进行破产清算，并对破产的个人的消费额进行限制，禁止任何在破产清算中的不法、私自处理财产的行为以及对不法行为撤销权的设置；同时，对破产的个人提供救济措施，按照法律要求将可供破产清算的财产如实交出并履行相应义务的个人破可在完成财产内的债务偿还之后，对于剩下产者，

的债务可予以免除，并可帮助破产的个人申请社会救济。个人破产制度的确立在宏观层面利于减少民间融资风险对于整个社会经济的影响，微观上利于帮助民间融资主体实现危机脱困，促进法律制度保障的信赖利益原则，避免制度外的不良因素介入，维护社会秩序整体稳定。

(二)民间融资规范发展的监管制度创新1.降低民间融资机构准入门槛。目前在我国申办、成立民营信贷机构的手续繁琐、周期太长、限制过多、门槛较高。而小额贷款公司、村镇银行、担保公司等为中小企业提供低成本融资服务的民营信贷机构属于竞争性很强的行业，准入

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4.民间融资监管模式与监管体系的建立仍需探索。近年来，温州小金融机构和准金融机构快速发展，各类金融组织和产品创新活动、混业经使得当前中央金融监管部门垂直管营不断发展，

理、分业监管为主的金融管理体制难以适应，常常出现监管交叉或监管真空，迫切需要加强监管预警，建立系统的监管体制，对风险进行有效的疏导。而创新金融监管模式和监管体系是一个渐进的过程，比如探索中央与地方合作监管的模式，建立分层次的监管体系，地方与中央的即时信息沟还有大量工作要做，需要理论与实践的通机制等，不断修正。

三、民间融资规范发展的制度创新

温州金融改革为民间融资的规范发展进行了有益探索，迈出了关键几步。民间融资规范发展的核心问题是进行相应的制度创新，基本思路是通过法律制度的创新使民间融资合法化，通过监管制度的创新减少民间融资自身存在的风险，通过金融体制创新提供民间融资的健康发展的内生动力和外部环境，最终实现民间融资“允许做、有人管、能发展”的目标。

(一)民间融资规范发展的法律制度创新1.构建相应的法律制度体系。一些国家和地区的实践经验表明，获得合法地位是民间融资能够规范发展的首要保障因素，美国等发达国家，印度、孟加拉等发展中国家以及我国的台湾地区都通过民间融资合法化规范民间融资的发展，并取得良好效果。为进一步规范我国民间融资的发展和维护金融秩序，尽快建立并完善民间融资的法律体系是首要问题。我国尚无专门的民间融资法规，对民间融资活动进行的规范和引导大多分《民法通则》、《合同法》、布于各部门法律之中，如《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等，缺乏系统性，存在冲突并明显滞后。而最新的关于民间金融具体工作指导，如《关于鼓励和引导民等政策还未真正得间投资健康发展的若干意见》

到落实。因此，应进行相关立法和有关法律条款的修订，形成以《民间融资法》和《民间融资实施，《放贷人条例》、《民间融资管理细则》为基本法》、《企业委托贷款管理办法》办法和中介机构行—40—

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门槛不应太高。与其让高利贷、地下钱庄不受约束和管制，悄然滋生蔓延，最后危及社会与经济，不如让更多民间金融在监管之下合法化、阳光化。建议政府允许资本金、经营者资格等条件达到法律规定标准的规模较大的民间融资合会等以股份制或股份合作制的形式转变为正规的民间融资组织；同时，引导小规模的私人钱庄和民间资金参与农村信用社、农村商业银行等正规民间融资组织壮大正规民间融资的力量；在此基础上可的改制，

以试点民营银行的建立，在制度上保护民间融资机构的财产权利和正当的经营活动，从而促进民间融资的规范发展。

2.建立正式监管与自律监管相结合的监管体系。在民间融资合法化后，民间融资活动将以各种形式迅猛发展，其风险防范将成为一项重要工作。必须结合我国金融监管的体制现状和民间融资发展的实际情况，进行相应的监管制度创新，建立以金融监管当局正式监管与民间融资行业自律相结合的监管体系。

在正式监管中可构建中央与地方两级的“双线多头”监管模式，即中央和地方两级都对金融机构有监管权，同时每一级又有若干机构共同行使监管职能。双线多头模式适合我国民间融资参与主体多元化、地域色彩浓厚、各地经济发展不均衡的现实。由于各地政府更了解本地民间融资的发展状况，在信息收集、问题处理、危机预防等方面具有优势，赋予其一定的监管权力，能够调动其监管积极性，制定有针对性的监管措施，弥补单线多头监管中的空白。中央与地方的协调配合、双线并行，有助于化解风险，促进民间融资健康发展。行业自律是民间融资主体利益代表与表达的重要载体，也是政府监管的重要合作力量。因此，在正式监管之外，要积极推进民间融资行业自律，成立由放贷人机构、其他民间融资者自愿参加的民间融资行业协会，对民间融资主体行为进行规范。行业协会在促进行业交流与自律、有序竞争、减少信息不对称、协调纠纷、协调监管与激励等方面具有重要作用。为了实现制度体系的整体功能，民间融资自律组织应接受政府监管部门的指导，协调配合，共同做好监管工作。

3.实现合规监管和风险监管的统一。由于

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民间融资的特殊性，在合规监管的基础上，必须加强风险监管。合规监管重点监管民间融资的合规性，包括能否达到所在区域内的最低融资比例规定，是否符合国家关于账户管理的规定，是否存在洗钱行为等。风险监管要求监管机构及时了解其财务状况和风险状况，现场检查具体指标，如资本充足率、资产质量、盈利能力、风险管理情况、流动性状况等，并对其进行风险评级和风险分类。

此外，进一步完善民间融资机构信息披露制度，对经营上的重要数据和重大事件，要及时披露并向相应监管部门呈报，建立联席通报机制。对不仅要关注风险的事后化解，更民间融资的监管，

应注重风险的事前预警性防范。应采用动态监管方式，通过监管内容的变革，实现事前、事中和事后的全程监管。具体而言，民间融资监管的主要内容包括：备案监管、准入监管、信息监测、退出监管四个方面。备案监管通过事前的登记备案制度，审核控制以减少可能的风险，并发挥引导社会资金合理投资的作用；准入监管根据具体审核条件和程序，在入口上对民间融资机构的资格、资金、业务、利率等相关事项进行监管；信息监测是对民间融资的资金总量、流动方向、发展态势等信减少投融资双方的信息不对称，为机息进行监测，

构监管和自律监管提供依据；退出监管可以有效规避民间融资机构破产引起的风险扩散，监管机构通过依法兼并、重组和破产等方式，使那些有重大违法违规行为和风险超出警戒线的民间融资机构退出，保证金融市场健康有序发展。

(三)民间融资规范发展的金融体制创新1.建立存款保险制度。在我国，正规金融机构由国家信用承担隐性担保，而民间融资则缺乏国家信用的隐性支持，抗风险能力较弱，一旦发生信用危机，可能引起挤兑风潮和机构破产，导致金融体系的混乱，甚至酿成社会危机。因此，建立存款保险制度对于民间融资健康有序发展具有更为特殊的积极意义：一方面可以保护存款人的利益，提高民间融资机构在公众中的形象和信誉；另一方面可以为民间融资机构的安全退出提供保障。目前，我国存款保险制度尚处于设计和论证阶段，笔者认为，在设计存款保险制度时，应把握四个原则：循序渐进、相对独立、注重协调、成本效率。基

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