对我国国有资产管理体制改革的思考

第19卷第1期

2005年2月合肥工业大学学报(社会科学版)JOURNALOF~EFEIUNIVERSITYOFTEC~NOLOGY(SOcialSciences)VOl.19NO.1Feb.2005================================================================

关于我国国有资产管理体制改革的思考

张镅 王娴静

230009)(合肥工业大学管理学院 安徽合肥

摘要:阐述了国有资产管理体制改革的必要性 分析了我国现行国有资产管理中存在的问题 指出要按照十六大为我国国有资产管理体制改革提出的思路 从建立国有资产管理监督体系等几个方面提出了对策和建议G

关键词:国有资产;管理体制;改革

中图分类号:F123.7文献标识码:A文章编号:1008-3634(2005)01-0057-05

Onthestate-OwnedassetmanagementsystemrefOrms

Z~ANGMei WANGXian-jing

(SchOOlOfManagement ~efeiUniversityOfTechnOlOgy ~efei230009 China)

Abstract:ThispapermainlyelabOratesthenecessityandsOmeshOrtcOmingsOfthecurrentstate-OwnedassetmanagementsystemrefOrms andputsfOrwardsOmesuggestiOnsaccOrdingtOtheguidingideOlOgyOfThe16thNatiOnalPeOple sCOngress.

Keywords:state-Ownedasset;managementsystem;refOrms

国有资产是我国社会主义政治~经济制度赖以建立和发展的物质基础G据2001年底统计 我国的国有资产达到了10.9万亿 其中经营性资产达到了7.3万亿 约占总国有资产的67% 而这些经营性的国有资产分布在近20万个国有企业中 因此做好这些国有资产的管理工作就显得十分必要G

我国现行的国有资产管理体制实行的是 国家所有 分级管理 授权经营 分工监督方针指导下的分级管理体制 但随着向市场经济体制的进一步转轨 这种管理体制已显现了诸多的弊端 因此 必须

改革现行的国有资产管理体制[1]G

一~我国国有资产管理体制改革的必要性

1.改变高成本支撑的国有企业低效业绩的局面

国有资产总量自建国以来的高速增长 主要依靠增加总量投入实现 巨量的国有资产对维护社会稳定~保障国民经济平稳发展起到了十分重要的作用G应该看到 国有企业的高贡献率是靠行业垄断和各种优惠政策实现的 是靠高投入~高成本维持生存的G近些年来 国有企业的效益已呈逐年下降的趋势 主要表现在:一是亏损面大 亏损率高;二是亏损企业生存能力较弱G约1/3的亏损企业亏损额超过了本收稿日期:2004-03-18

作者简介:张镅(1964-) 女 江苏南京人 合肥工业大学管理学院副教授 硕士生导师.

5S合肥工业大学学报<社会科学版DZOO5年Z月企业的工资~利息和税金之和S约 的亏损企业资不抵债S近 的亏损企业设备严重老化O因此近年来国家对国有企业进行了一系列的改革9虽然取得了不小的成绩9但仍不能很好地适应社会主义市场经济发展的需要O

Z.实现国有资产保值增值的经济效益目标

国有资产管理体制改革必须保证国有资产能够不断实现保值增值9只有保证这一点9才可以体现出改革的经济效益目标O巨额的国有资产是我国经济建设的主要基础9在国有资产管理体制改革中如果不能保证国有资产的保值增值9必然有损于我国经济的整体实力O经过几十年的建设发展9国有资产不仅在数量上而且在质量上都可以说是我国经济的主导力量9也曾取得过辉煌的成就9做出过很大的贡献O现在9为了实现进一步搞活~搞好国有资产管理的目的9使其在运行中实现保值增值9就必须对国有资产管理体制进行改革O

.构建国有经济内部多元化格局

我国现行的公有制模式实质是政府所有制9从法律角度来看9政府所有制是以中央政府作为唯一的法律主体9来代表全国人民管理国有资产O但是9市场经济的基础是要求在多个所有者之间进行交换9在中央政府集中国有经济产权且作为唯一主体的体制下9难以形成完全的市场经济环境O因此如何坚定市场经济方向9从产权上构造能够适应市场经济的运行主体迫在眉睫O现阶段9公有制的外部多元化不可能成为中国主体的经济形态9那么就必须在公有制内部寻找方法O庞大的多元化力量将在公有制为主体的市场经济运行中发挥重要的作用O

二~我国当前国有资产管理体制改革中存在的问题

.产权关系不明确9产权制度改革滞后9资产管理过程中仍然存在着权利和责任的不对等从横向来看9我国现行的国有资产管理体制9使得多个部门承担出资人的职责而各个部门之间却没有一个确定的责任人对国有资产负责9使得国有资产产权主体多元化9无法确定谁是所有者~谁负责S使得各个部门只有权利没有风险~没有责任9造成了管资产~管人和管事相脱节9严重地影响了国有资产运营的效率和管理O同时9这种情况也最终导致了各个部门的重复投资和重复建设9造成了大量国有资产的流失和浪费O

从纵向来看9目前9由中央政府直接管理的特大型企业只有 OO多家9大部分的国有企业都由地方政府管理和支配O但是中央和地方之间在一些重大问题的处理和决策上还没有对其所拥有的权限做出明确和合理的划分O此外9在中央政府和地方政府之间也同样存在着责任和权利的不对等,地方政府可能会利用本地国有企业的资产和利税进行大量投资9有时甚至会出现乱投资9而这种乱投资的后果最终却由中央政府来承担O因此9需要改革现行的国有资产管理体制9建立一套完整的责任体系9落实所有权9实现权利~义务和责任的统一9做到管资产~管人和管事相结合[Z]O

Z.国有企业仍然存在着政企不分的现象

由于我国国有企业所有者主体缺位9政府不仅行使着社会公共管理的职能9同时还行使着国有资产的产权职能9在对国有企业的管理中通常以政治目标~社会目标来取代经济目标S在国有企业的运营中不是以企业价值最大化为目的9国有企业通常担当了过多的政府职能O同时9在一些国有企业或者是其他国有资产的管理者的任免上9通常直接委派行政人员来负责企业的经营管理O这种官出数字~数字出官的现行体制9使得企业领导及其主管单位领导往往不能也不会积极地维护国有资产所有者权益9在现实生活中就可能会出现企业的经营管理者不是以资产的保值~增值为目标9而是以政府某一部门行政人员的偏好作为目标9以达到个人职位升迁的目的O虽然政企分开这个概念已经提出多年9在过去的改革中也取得了一些进展9但此项改革的进程并不是那么尽如人意O因此9在推进国有资产管理体制改革的进程中9还需要解决存在已久的政企不分的现象O

第1期张镅9等:关于我国国有资产管理体制改革的思考59

3o国有资产的管理上只注重物质的 静态的管理而忽视价值化管理

长期以来9我国对国有资产的管理大都是实物形态的管理9只注重国有资产总量的多少 空间分布 结构如何等9而不重视国有资产是否通过投资运营达到增值9质量是否得到保证G虽然国有资产的数量巨大9但部分的厂房可能是废弃的9机器是闲置的G因此9要引入资本化管理的理念9改变注重物质的 静态的管理理念9由注重资产的总量转为注重资产的质量和保值增值能力9提高资产的有效性G

o国有资产管理中人力资源流失严重9已经成为国有资产流失中的一个新内容

根据2 3年11月零点研究集团提出的研究报告9近六成的国有企业中存在着人力资源危机9这些人力资源危机主要包括员工离职率高 重要中高层管理人才意外离职或被解雇等9其中中高层管理人才的流失最为严重9而这些管理人员经验丰富 懂得管理9是国有企业重要的无形资产G目前9国有企业管理人员的危机识别能力和防范意识相对来说较弱9对中高层管理人才的流失没有给予足够的重视9没有采取有效的应对方法G企业员工和中高层管理人才的高流失率在一定程度上反映了企业机制尚未完善或企业本身的不成熟9还缺乏一套完善的激励机制G优秀人才是国有资产的一个重要部分9如何激励和留住国有企业中的高级专门人才也是国有资产管理体制改革中的一个重要内容G

三 对国有资产管理体制改革的一些建议

1o针对产权关系不明晰 所有者缺位造成的问题应该建立一套新的完整的国有资产管理监督体系对于国有资产管理体制的改革9我国在各个时期都进行了一系列的探索9由改革开放初期实行的放权让利到1998年成立国有资产管理委员会9再到十五届四中全会提出国家所有9分级管理9授权经营9分工监督 的分级管理的管理体制9一直到2 3年6月出台<国有资产监督管理暂行条例>9主要都是围绕着产权问题9围绕设置一套怎样的国有资产管理体系展开的G本文拟将国有资产管理监督以图1所示结构表述

G

图1国有资产管理监督机构框架图

我国是一个社会主义国家9国有资产自然应当归属全体劳动人民所有G因此9我国国有资产的最终归属必然是全国人大G人大作为国有资产的所有者9代表全体人民实现着对国有资产的占有9同时实施着对国有资产管理的最终决策和立法权G可以通过政府下设一个国有资产管理委员会来进行国有资产的运营和行使各项管理职能9并通过国资委自身的内部审计 政府对国资委的监督和委托独立的审计机构来实行对国资委的有效监控[2]G

最近国家刚出台实施的<企业国有资产监督管理暂行条例>9已经明确规定由国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股 国有参股企业9对重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股 国有参股企业履行出资人职责G省 自治区 直辖市等各级人民政府分别代表国家对国务院履行出资人职责G这是一个由政府履行出资人职责 理清产权关系的良好开端G而政府对国

60合肥工业大学学报(社会科学版D2005年2月有资产履行出资人职责需要下设一个国资委来进行9同时9政府在履行出资人职责的时候还需要定期向所有者))全国人大汇报资产管理的情况9接受人大的监督O

国有资产管理委员会这个新的国有资产管理机构的设置并不是简单地搞拼凑9也不是将各部门分散的权力简单地集中到一个部门去9而是以资本为纽带9理顺出资关系9进行产权管理9重在机构的创新9实现管资产~管人和管事相结合O对于国资委的设置可分为中央和地方两级9对于直接关系到国民经济命脉的大型国有企业9关系到国家安全的行业和全国性的公共服务行业9应该由中央一级国资委来进行管理9而对一些地区性的公共服务行业和一般的国有企业9则交由地方一级国资委来进行管理9实现在坚持国家所有的前提下9实现 分级所有 的改革设想O然而9对于国资委所被赋予的各项权力的使用9有些人就会担心是不是管得太宽了9所赋予的权力是不是太多了9会不会造成国资委管理职权的滥用O这就需要除了国资委自身的内部审计之外9还需要通过政府和人大委托的独立审计监督机关来对它实行有效~全面的监督 3 O

由人大委托的国有资产审计监督机构是一个真正独立的机构9它既不受制于政府也不归属于国资委9它是受托于人大~对人大负责的一个监督机构O长期以来我国对国有资产的监督一般是实行稽查特派员制度9但是这种制度还具有一定的不确定性9还没有形成一个独立的机构9另外9对于并不完全是国有经济成分的企业9稽查特派员可能会受到心理抵制9监管的效果可能并不十分理想O因此9在稽查特派员的基础上9可以设置一个独立的机构来实施这种监督职能O这个审计监督机构应该是由各方面的专家所组成的9其中应该有资产评估师~审计师~会计师~国有资产管理等方面的专家9他们通过独立的~公正的~透明的手段来对国资委进行监督9并将有关情况及时反映给人大O

2.针对现存的政企不分~政资不分现象9政府仍需加大~加快退出的步伐

资产是指能为所有者或控制者带来收益或效用的经济资源9具有经济性特征9在对资产的管理中首先应该以经济性为目标9我国的国有资产管理也不应该例外9但是这并不意味着经济性目标就是一切以经济利益为目的而弃社会利益~国家利益于不顾9我国的国有资产管理应该在经济目标的基础上更好地兼顾社会和政治目标O同时9政府应当淡化行政的干预9仅仅是以出资人的身份而不应该是管理者的身份来进行国有资产的管理9应当减少行政的干预行为O在对国有资产管理者的任免问题上应引入市场竞争机制9逐步取消以前的行政任命制O以有利于实现国有资产管理体制的创新9提高国有资产运营的效率 4 O

对于国资委与企业之间可以在图1所示结构中增设一个中间层次即国有资产营运公司来实行国有资产的经营O国有资产营运公司对国资委负责9承担授权范围内的国有资产保值增值责任9主要运用控股参股的方式从事资本运营和产权运作9实现对国有资产的有效运营O

3.针对目前国有资产管理中重物质轻价值的现象9应引入资本化的理念9实行资本化的管理从资产到资本的转换并不是一个简单的名词转换9资本并不仅仅包括实物形态同样也包括无形形态O传统的国有资产管理体制对国有资产的管理往往只注重物质形态而忽视了市场价值规律的作用O引入资本化的理念9实行资本化的管理9则有利于使国有资产的管理从静态的管理向动态的管理转变9从而提高资产的运营效率O

在实行资本化管理的过程中9会遇到一个国有企业 退出 的问题O我们要吸取俄罗斯当年国有企业改革失败的经验教训O当时的俄罗斯提出了 完全的市场经济和私有化 9仅用了四年的时间就将2/3的国民财富移交给私人9而使得将近1.5亿的俄罗斯人依然是 一无所有 9可许多政府的官员和国有企业的领导者却在这个过程中大肆侵吞国有资产9中饱私囊9在我国这种例子也并不罕见9例如辽宁本溪钢铁集团的三任总经理将各自亲属安插在最要害的部门来实现对国有资产的占有O前车之鉴9我们首先要明确国有企业的退出并不是完全的私有化9自然性资源等关系到我国国计民生的资源并不能私有化9其次9国有企业的转让~置换并不是简单地一卖了之9而是要真正地让国有资产流动起来9最后9还要建立一套完整的法律和约束制度来防止某些人利用手中的权力和机会来中饱私囊9造成国有资产的流失O

第l期张镅 等:关于我国国有资产管理体制改革的思考6l

4.针对于人力资源流失的问题 要引入市场竞争机制 建立有效的激励机制

员工和中高层管理人才高流失率的一个重要原因就是企业没有建立有效的激励机制 无法真正实现按业绩来支付报酬 因此 改善人力资源流失的一条有效路径就是建立一套公平公正的企业国有资产经营业绩考核体系 使每位员工能够根据自己所做出的业绩获得相应的报酬 把业绩考核制度和奖惩制度紧密结合起来 综合运用年薪制~职工持股等多种薪酬方式来形成有利于最大程度实现国有资产保值增值的激励体制 在2004年l月l日开始实施的<中央企业负责人经营业绩考核暂行办法>中规定 对企业负责人的奖励分为年度薪酬奖励和任期中长期奖励 年度薪酬则分为基薪和绩效年薪两个部分 将考核结果分为A-E五个等级 当考核结果为E级时 绩效年薪为0;而当考核结果最高达到A级时 绩效年薪则按 基薪 [2 (考核分数 A级起点分数D/(A级封顶分数 A级起点分数D] 确定 绩效年薪在两倍到三倍基薪之间 这对经营管理人员起到了一定的激励作用 同时 还可以实行 职工持股 计划来增强员工对企业的归属感 提高他们对企业的关切度和责任感[5]

另外 在企业的经营建设中还要注意营造良好的企业文化氛围 有些管理人员可能更注重的是一个企业的精神~文化和所表现出来的活力 搞好企业的精神文明建设 营造一个良好的工作环境 形成和谐的人际关系 有利于更好地调动员工的积极性 激励和留住企业的人才

四~结束语

深化国有资产管理体制改革是党的十六大报告中所提出的重要任务之一 它是深化国有企业改革的关键 是我国经济体制改革的重要内容 十六大报告中所提出的 在坚持国家所有的前提下 充分发挥中央和地方的两个积极性 建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责 享有所有者权益 权利~义务和责任相统一 管资产~管人和管事相结合的国有资产管理体制 为我们进行国有资产管理体制改革提供了新的方向 实现了国有资产管理体制的新突破 国有资产管理体制的改革是一个复杂而漫长的过程 最近颁布开始实施的各项暂行办法仅仅是我们研究国有资产管理体制改革的又一个新起点 还需要在实践中不断去探索~去发展和完善

[参

[l]

[2]

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[4]张文魁.在国有企业中 国家股权的管理 十六大以后的改革议程 国际研讨会上的专题研究报告[N].中国经济时报 2003-02-l2

(lD.

丁翔 陈东林.国有资产分级产权体制下的国有投资公司研究[J].财贸研究 2003 (4D:54-56.[5]

(责任编辑张和平D