003-6民意_地方公共政策制定的缘起和归宿_罗依平

　　　2010年1月河北学刊　Ｊａｎ.,2010第30卷第1期　ＨｅｂｅｉＡｃａｄｅｍｉｃＪｏｕｒｎａｌＶｏｌ.30　Ｎｏ.1

　　民意:地方公共政策制定的缘起和归宿

　　罗依平,胡　上

　　(湘潭大学公共管理学院,湖南湘潭411105)

　　[摘　要]政策制定是整个政策过程的关键性阶段,政策制定质量的高低关系到政策目标能否顺利实现。在现代民主社会,是否合乎民意无疑是评判公共政策质量的重要指标之一。民意源于人们对整体生活环境和社会经济、政治状况的主观感受,源于自身合法利益实现的诉求表达。在地方公共政策制定中,只有对民意予以积极吸纳和理性应对,并出台政策措施以有效回应与实现民意,政策才能被社会公众所接受、遵从和维护,诸多经济、社会与人自身发展过程中的现实问题才能得以及时解决。因而,民意应该既是地方公共政策的缘起,又是其归宿。[关键词]民意;公共政策;地方公共政策;政策制定

　　[基金项目]2008年度湖南省社会科学基金项目《地方公共政策制定中的民意表达机制构建研究》(08ＹＢＡ034);2009年

　　度国家社会科学基金项目《县级政府决策科学化民主化的制度建设实证研究》(09ＢＺＺ030)

　　[作者简介]罗依平(1964—),男,湖南省双峰县人,湘潭大学公共管理学院副教授,主要从事政府决策理论研究。

　　胡　上(1986—),女,湖南省湘西县人,湘潭大学公共管理学院在读硕士生,主攻行政管理理论。

　　[中图分类号]Ｄ035.5　[文献标识码]Ａ　[文章编号]1003-7071(2010)01-0128-04　[收稿日期]2009-11-01

　　随着政治民主化、社会多元化的推进,公众政策参与逐渐在公共政策过程中扮演重要的角色。中共十五大首次把“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”的提法载入政治文件,中共十七大报告提出“依法保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。民意表达作为政策参与的一种方式已成为公共政策制定不可逾越的阶段。

　　的,分散的无系统的群众意见需要一个经社会公共问题转变为政策问题的触发机制和信息转换机制。③易

　　变化性。民意同时又是一个十分抽象的概念,它肤浅、易变、情绪化。一些突发性事件的刺激、民众对政策的了解度增加都可以迅速改变民意。④局限性。民意不代表每一个人的意见,每个人的意见也大不相同,有些意见可能是非理性的、局限性的。⑤可引导性。民众在选定他们的政策倾向时不完全是独立思考的行为者,很多时候受政治动员的影响。例如,通过新闻媒体召开新闻发布会可以矫正舆论导向,通过法律答疑和宣传可促使民众正确梳理情绪和理性地处理问题。当然,不法分子可肆意散发不实信息造成暴乱的反向引导也是轻易的。

　　一、民意的内涵与特征

　　卢梭似乎是最先使用民意一词的重要政治理论家之一,他提出了“公意”的概念,并强调“任何法律,不论是政治、民法或刑法,都必须以民意为基础,也因此为民意概念的发展奠定良好的基石”

　　[1](Ｐ21)

　　。现代意义

　　上的所谓民意是指民众的意愿与利益要求,是“整个社会的普遍意见”,它源于对政府分配社会价值是否公平及有效的判断,源于民众自身合法利益实现的诉求表达,源于人们对整体生活环境和社会经济、政治状况的主观感受。一般来说,民意具有这样一些特征:①针对性。人民群众是最看重实践、注重实际的,所以民意必定建立在具体国情、民情的现实根基之上,它既能够在一定程度上客观地反映是非曲直,又能针对中国现存公权失控问题呼吁政府诊治病脉。②潜在性。民意通常难以清楚表达,是隐性的、不易彰显的,它们零散地分布在个别单位和人群中,因此是有差异性的、不完整二、民意是地方公共政策制定的出发点

　　(一)民意进入地方公共政策的历程

　　公众也正是各种社会问题的制造者,但并非所有

　　问题都是政策问题的关注范畴。当少许民众对社会现状不满引发小众的争吵与意见却无法内部消化并扩大为更多民众所感知共鸣的时候,原来的私人问题有可能发展成有一定影响力的社会问题。即使没有官方组织,人人都可对此问题预存潜在的立场和评论。随着社会问题超出当事人的范围并波及某些无关者的利益时,地方公共问题于此形成。民众开始向地方政府输

　　(二)地方公共政策目标的确定应起于民意从本质上来说,政策就是一个“价值”分配的过程,社会公众认为有价值、想得到的权力、财富、知识、安全等,都属于政府进行权威性分配的资源。政府作为公共政策的制定主体在拟定价值权威分配方案时,公共政策的受众———社会公众的意见就成为至关重要的一环。因此,民意就像连接公共权力、政府行为、公众利益的一条“红线”,针对政治生活与经济状况产生主观评价和进一步的利益诉求。以民众诉求为政府政策制定的起点,反映了政府与社会关系的本质,表明政府只能根据社会的意愿采取行动。政策目标就是要使社会公众达到最大程度的满意。一些地方政策不合乎民众口味的根源,往往就因为这类政策的目标不是以在群众中间有一定知晓度、迫切度,以反映大众的疾苦、利益和要求的问题为依据,这进一步影响到民众对地方政府行为的不满,甚至可引起政府把民众的不合作行为曲解为对政局的威胁和对抗。因此,政策制定的目标首先应围绕民意,把握民意进入政策问题的触发阶段和民意与政意的信息转换规律,并把政策措施和手段的选择建立在促成公共利益实现的基石上。

　　(三)地方公共政策方案的制定应凸显民意

　　地方公共政策方案主要是由政策问题的性质和政策目标所派生,政策方案的形成,包括方案的提出和论证、评估,都需要围绕政策目标来展开。公共利益的输

　　[2](Ｐ187)

　　入是“政府决策输入的主要`原料'”,为政府制定公共政策提供了相应的内容。而“方案”的“原料”,包括人大代表与政协委员的提案和建议,政府部门收集的信息和群众来信,以及媒体关注的热点与难点,等等。

　　传统的政策方案设计通常由政府机关的有关部门负责。中国许多地方特别是在基层,经验决策隐含的自利性和偏袒性倾向往往左右着政策制定的理性,政策信息不对民众公开,政策方案选择存在着视野狭窄、方法简单、手段贫乏等问题。而若由政策提议所涉事项的职能主管部门面向社会机构、民众、人大代表和政协委员征求政策方案,各级政府利用网络、媒体等空间,为民意参与方案的设计提供各种机会和信息,则地方政府对政策领域发展历程、成长态势的长期、专门的认识和解决思路就可以最大化发挥作用,“原材料”转换成大量有价值、合实情的政策方案“产品”。

　　择优标准的确定是方案筛选的关键。设计工作结束后,根据政策问题的重要程度把各种意见提交不同

　　作出合理抉择。由于任何政策方案都要付诸实施,公民对政策方案的接受和拥护是政策方案得以顺利实施的保障。所以,凸显民意是确定最优方案的恒定标准。目前,中国公民往往通过听证会与座谈会制度帮助政府论证和选择政策方案,在人民实现自身利益、塑造认同感的同时,强化了政府政治稳定的基础。

　　三、民意的实现是地方公共

　　政策制定的最终归宿

　　(一)民意的实现是地方公共政策合法性的标志

　　[3](Ｐ145)

　　卢梭的合法性是建立在“民众同意”的基础上,亨廷顿亦曾明确提出,“民意是政府行为尤其是政策制定行为的合法性的来源”

　　[4](Ｐ25)

　　。政府进行阶级统

　　治,实施管理职能而使其政治合法性很大程度上获得增进和维护。

　　地方公共政策制定面临上级政策的安排与民众认可的合法性的两难取舍,表现在利益关系上实质是一种整体利益和局部利益的博弈。地方公共政策首先要拥有法定的合法性,即以遵守国家的法律和上级指令为地方公共政策最可靠的议决规则;同时,又需要当地民众的配合,并给居民以实惠。在绝大多数情况下,只要规则公正、机会均等,上级领导的观点与本地民众的意见基本一致,地方政府将执行放在首位。但这种基本一致并不排除在特殊情况下中央—地方—人民三者产生观念差异及利益矛盾,矛盾越大,对合法性的认可越小,地方政府工作的难度越大。得不到民众合法性支持的另一种情况是当政府对政策产品效率的关注高于对公平的关注时,经常将资源重点投向当地势力集团,换取短暂业绩的做法。这种做法的结果是政府此时获得了特殊利益集团集中的合法性支持,却丧失了民众的“散布性支持”。

　　因此,能否处理好整体和局部、效率和公平的矛盾,从全局和长远发现两者的统一性,关键在于政府对政策目的的解释及理顺各利益主体的关系。一方面要深入领会中央政策精神,寻找出上级政策精神与本地民众愿望要求的结合点,吸收那些被实践证明正确的民众意见到地方政策中并争取上级领导的支持;另一方面,地方政府应按照市场经济的要求,运用法律和经济手段规范和引导地方利益集团的行为,而不应使用过多的行政手段。

　　(二)民意的实现是地方公共政策公共性的体现“公共性”是衡量政府活动性质和基本价值的指

　　是否符合社会公共利益,政府公务人员的职业伦理及政策是否能够保障公共利益的完整和全面。

　　从地方公共政策主体的公共性来看,权利主体必须在法定范围内履行公正、民主、正义、法治、责任、效益的价值观,确保公民通过政策参与对政策系统施加影响的方式来表达和实现自身利益。如果地方政府拥有扩张的潜在动力,使自己成为最多数人利益的代言人,这就直接破坏了权利授予过程的契约关系。特定公共问题引起地方政策主体关注而被纳入政策讨论,虽然具体的政策方案最终是由地方权力机构在理性思维后描绘出来,但是如果不尊重民意,地方权力机构的理性活动将失去牢固的根基。

　　从公共性的普及度可以考量民意是否得到广泛实现。地方公共政策必然包含着一些直接的、比较熟悉的政策和另一类创新性质、难以明显预测后果的政策类型。前一类政策往往具有现成的模式和方法,而后一类政策在制定时则无任何经验可循,要求组织能力和决断能力更高,可能被政策主体忽略或逃避。但由于后者将包括政府义务范围之内的更大群体,正是公共性和民意的集中体现所在。所以,对于高难度政策或政策中的难点,地方政府不应推三阻四,而要迎难而上,维护政策的公共性和扩大民生的惠及领域。

　　(三)民意的实现是评判地方公共政策质量的重要标准

　　“人民,只有人民,才是我们工作价值的最高裁决者。”以公共政策为手段的政府行为是否符合民众最基本、最真实的利益?民众想要什么?对政策拥不拥护?这些都不能由政策制定者来“为民作主”,社会公众作为政策的受众第一时间体验到政府的服务,他们扮演着政策的具体实践者与直接受益者两种角色,能够真正提供更高、更严、标准更多样化的评价意见以及发现一项政策存在的质量缺陷。

　　[5]

　　府的自觉带动公民的自觉。第一,政府的自觉。要切

　　实关心群众疾苦,以深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力为行政机关宗旨;改变政绩型决策思维,不单纯地唯ＧＤＰ至上,特别是要考虑地方民众对改变当地主流习俗、文化等类型政策的心理感受和承受能力;除了满足大多数人的利益之外,考虑和兼顾社会弱势群体的利益已成为一个迫切的舆论热点,只有多出台宽利益型的政策,把最有代表性的意见反映上来,才能争取最广泛的政策支持。第二,公民的自觉。符合公共利益的公共政策一旦被公众所认可和拥护,那么,这种民意就会化作一股推动力,积极参与推动地方公共政策的贯彻执行。政府应该利用民意可引导性的特点,唤醒民众的政治表达热情,促进民众参政观念由传统向现代转型,调动人的智力成果鞭策公共政策有效制定与执行,维护民主、科学、法制化的政策成果。

　　(二)健全政策制定程序是关键

　　程序公正是实体公正的前提。受传统计划经济时代决策习惯的影响,中国政府在实践中仍然存在着重实体、轻程序的现象,人们几乎感觉不到政策过程的存在,仿佛政策是一天、一次会议就形成了。很多政策就是由于长官意志的独断专行,致使决策过程的随意性与盲目性。健全的程序规定了实施政策行为所遵循的方法、步骤和期限等,明确了政府及其人员在法律上被许可的权力和义务范围,可冲淡个人和部门利益对政策程序的控制,便于更直接地对失误政策的特定环节进行行政问责。再者,一项政策如果因当地领导人的更换而被迫终止,将造成大量的人力、物力与财力的浪费。而依程序办事有益于消除领导人的任期性影响,继任者在工作交接时只需分析简明的流程即可复苏该政策解决社会问题的功效,重建听取意见—技术咨询—专家论证—合法性审查—公开公告的严密流程。

　　(三)畅通民意表达渠道是基础

　　民意表达渠道的畅通在某种意义上意味着社会和谐稳定的程度。畅通民意表达渠道需要制度内和制度外双渠道的配合。制度内渠道是由政府创建和维护的,有严格的程序和范围限制。比如,决策听证、信访、政府门户网站等,都有直接面向群众、信息量大、发现问题早的优势。此外,部门领导接待代表日、公民接待日、市长热线电话等制度的建立,使公民的各种意见和要求能在政策中得到重视并予以解决。同时,制度外渠道的合力不可小觑。此指,第一,应利用地方媒体对地方冲突反应敏捷的行动特点和对形势的准确预测能力,发挥其快速深入、忠实响应民意与充当政策传声筒

　　四、完善地方公共政策制定中的民意表达机制

　　民意表达机制是民众作为利益表达主体,为实现既定的利益目标,通过一定渠道直接或间接地向利益表达客体反映情况、提出意见、主张利益,并以一定的

　　方式参与政治过程,形成的关于民众意见表达和政府回应有效互动的一系列程序、制度、理念及方式之和。当前,中国的民意表达还存在表达的主动性不够、表达权利不均、表达通道不顺畅以及政府缺乏及时有效的回应等缺陷。因此,完善地方公共政策制定中的民意表达机制,需从以下几方面加以努力:

　　(一)更新政策制定理念是前提

　　◇政治学聚焦◇

　　的双重功效。第二,应重视社会团体和民间组织的作用。社会团体的意见往往综合了某一类群体的民意,一旦进入了公共议题的视域将会确保某一部分民意的实现。第三,应强化社区和居委会的基层自治功能,利用居委会能够深入和直观深入民意的特点,使居委会成为最大众化的民意表达和反馈渠道。总体来说,要赋予这些渠道应有的法律地位,对它们予以明确的法律规范和政策支持,方可保证顺畅无阻。正是在各种渠道的相互支持和联动下,公民可以更好地了解社会的运行机制及自身所处的社会状况,进而推动国家政策、法律和政治体制的变革。

　　(四)强化相关制度建设是保证

　　正如邓小平所言:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”

　　[6](Ｐ333)

　　表达权受到他人侵害而不能行使或者不能自由表达时,可以向人民法院起诉,法院应当依法审理。此外,

　　还要加强政府信息公开制度、社情民意反映制度和基层民主自治制度的建设,以便创造一个更为宽松和谐的政治环境,保证民众能够充分、有序地表达个人利益诉求,并在地方政府决策中逐步形成自下而上和自上而下的政府与公民双向互动机制,

　　社会公众已经清醒地认识到,作为国家的主人,他们应该有能力影响那些关乎自身的公共政策的制定,他们的各种意见、需求和愿望,应该在政府有关政策的制定中有所回应和体现,这也是落实“以人为本”执政观的本质要求之所在。“政之所兴,在顺民心;政之所废,在逆民心。”构建社会主义和谐社会必须以人民利益为中心来确定,社会公共服务体制的健全必须围绕人的全面而自由的发展来进行。各级政府只有坚持“一切为了人民,一切依靠人民”的方针,切实推进政府决策民主化、法制化与科学化的进程,才能通过各项公共政策的有效制定和执行,来实现和维护好人民群众的根本利益。

　　[参考文献]

　　[1]卢梭.社会契约论[Ｍ].北京:商务印书馆,1980.[2]Ｄ.伊斯顿.政治生活的系统分析[Ｍ].北京:华夏出版社,

　　1999.

　　[3]卢梭.社会契约论[Ｍ].北京:商务印书馆,1980.[4]塞缪尔亨廷顿.变化社会中的政治秩序[Ｍ].北京:生活读书新知三联书店,1989.

　　[5]江泽民.在优秀县(市)委书记表彰会上的讲话[Ｎ].人民日报,1995-07-01.

　　[6]邓小平文选:第2卷[Ｍ].北京:人民出版社,1994.

　　当前,民意在中国地方公共政策的制定中

　　远未发挥出其应有的作用,其主要原因是中国传统的政策制定模式一直缺乏公民参与和民意表达的制度安

　　排。因此,有必要强化以下几项制度的建设:一是完善人民代表大会制度。从整体上看,各级人大代表是知识结构和年龄结构的优质组合,在反映民意、集中民智方面的作用是很突出的。但是,在落实人大代表会见选民等制度上,人大代表因其兼职性以及与选民之间的非密切联系,代理过程并不能确保当选者与选民之间的代表关系,选民缺乏对代表的有效监督与制约,故担负作为选民代言者的任务还有待改进和提高的空间。二是坚持与完善多党合作和政治协商制度,充分利用政协活动范围广的特点,在制定政策前听取各方面的意见,狠抓各类调查活动的实效,不走形式,在执行过程中及时了解进程及反馈问题或有益经验。三是健全和完善公民表达权的司法救济制度,当公民认为

　　ＰｕｂｌｉｃＯｐｉｎｉｏｎ———ＴｈｅＳｔａｒｔｉｎｇＰｏｉｎｔａｎｄＤｅｓｔｉｎａｔｉｏｎｏｆＬｏｃａｌＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙ

　　ＬＵＯＹｉ-ｐｉｎｇ,ＨＵＳｈａｎｇ

　　(ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ,ＸｉａｎｇｔａｎＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ,Ｘｉａｎｇｔａｎ411105,Ｃｈｉｎａ)

　　Ａｂｓｔｒａｃｔ:Ｐｏｌｉｃｙ-ｍａｋｉｎｇｔｈｒｏｕｇｈｏｕｔｔｈｅｐｏｌｉｃｙｐｒｏｃｅｓｓｉｓａｃｒｉｔｉｃａｌｓｔａｇｅ,ｔｈｅｑｕａｌｉｔｙｏｆｐｏｌｉｃｙ-ｍａｋｉｎｇｒｅ-ｌａｔｅｄｔｏｔｈｅｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｒｅａｌｉｚａｔｉｏｎｏｆｐｏｌｉｃｙｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ.Ｉｎａｍｏｄｅｒｎｄｅｍｏｃｒａｔｉｃｓｏｃｉｅｔｙ,ｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎｉｓｎｏｄｏｕｂｔｏｎｅｏｆｔｈｅｉｎｄｉｃａｔｏｒｓｗｈｉｃｈｃａｎｅｖａｌｕａｔｅｐｏｌｉｃｉｅｓ.Ｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎｗｈｉｃｈｏｒｉｇｉｎａｔｅｄｆｒｏｍｔｈｅｐｅｏｐｌｅｓ'ｓｕｂ-ｊｅｃｔｉｖｅｆｅｅｌｉｎｇｓｏｆｔｈｅｌｉｖｉｎｇｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄｃｏｍｍｕｎｉｔｙ,ｅｃｏｎｏｍｉｃｏｒｐｏｌｉｔｉｃａｌｓｉｔｕａｔｉｏｎ,ｓｔｅｍｓｆｒｏｍｔｈｅｒｅａｌｉ-ｚａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｌｅｇｉｔｉｍａｔｅｉｎｔｅｒｅｓｔｓｏｆｔｈｅｉｒｏｗｎｅｘｐｒｅｓｓｉｏｎｏｆｔｈｅａｓｐｉｒａｔｉｏｎｓ.Ｆｏｒｍｕｌａｔｉｏｎｏｆｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙａｔｔｈｅｌｏｃａｌ,ｏｎｌｙｂｙｐｏｓｉｔｉｖｅａｂｓｏｒｂｅｄａｎｄｒａｔｉｏｎａｌｒｅｓｐｏｎｓｅｔｏｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ,ａｔｔｈｅｓａｍｅｔｉｍｅ,ｔｏｄｅｖｅｌｏｐａｌｏｔｏｆ

　　ｐｏｌｉｃｙｍｅａｓｕｒｅｓｔｈａｔｉｎｌｉｎｅｗｉｔｈｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ,ｐｏｌｉｃｉｅｓｃａｎｂｅａｃｃｅｐｔｅｄ,ａｂｉｄｅｄａｎｄｐｒｏｔｅｃｔｅｄｂｙｔｈｅｐｕｂ-ｌｉｃ.Ｎｕｍｅｒｏｕｓｐｒｏｂｌｅｍｓｓｕｃｈａｓｓｏｃｉａｌ,ｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｈｕｍａｎｉｎｔｈｅｃｏｕｒｓｅｏｆｉｔｓｏｗｎｐｒａｃｔｉｃｅｃａｎｂｅｒｅｓｏｌｖｅｄｉｎａｔｉｍｅｌｙｍａｎｎｅｒ.Ｔｈｕｓ,ｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎｉｓｔｈｅｓｔａｒｔｉｎｇｐｏｉｎｔｆｏｒｌｏｃａｌｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ,ｂｕｔａｌｓｏｉｔｓｄｅｓｔｉｎａｔｉｏｎ.ＫｅｙＷｏｒｄｓ:ｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ;ｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ;ｌｏｃａｌｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ;ｐｏｌｉｃｙ-ｍａｋｉｎｇ

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