中日韩循环经济政策比较研究_李慧明

中国人口??资源与环境??2006年??第16卷??第3期????CHINAPOPULATION,RESOURCESANDENVIRONMENT??Vol.16??No.3??2006

中日韩循环经济政策比较研究

李慧明??郝??冀??崔晓莹

(南开大学环境与社会发展研究中心,天津300071)

*

摘要??在中国经济迅猛发展的同时,投资主导型的经济模式中环境保护要素的缺失导致我国工业化发展早、中期的资源、能源约束、效率低下和浪费严重。在我国实施循环经济刻不容缓。循环经济政策是依据不同的社会、经济和环境条件而制定的。由于历史的原因,中日韩三国在地缘关系、政治传统、风俗习惯、文化教育等内在制度和外在制度彼此趋同,反映在循环经济政策的制定、执行上也有某些相似的地方。对三国循环经济的历史和现状进行比较研究,得出有益于我国的经验,无疑具有很重大的现实意义。采用制度变迁的基本理论作为指导,运用历史研究法、调查研究法等方法进行研究,对中日韩循环经济政策演变的历程进行系统梳理和比较,深入全面地考量其指导思想和举措的选择动机,系统广泛地从多方面研究中日韩循环经济政策,并将三者加以比较,以得出对我国循环经济的发展具有较强借鉴意义的经验,更好地推进循环经济在我国的发展。关键词??循环经济政策;制度变迁;循环型社会;产业调整;清洁生产;公众参与

中图分类号??F019??6??????文献标识码??A??????文章编号??1002-2104(2006)03-0135-05

????我国近几年经济高速发展,但是总体水平尚处在工业化中期阶段,同时制度模式的滞后,使我国在较低的发展阶段遇到了发达国家未曾遇到的复合型生态环境问题,面临着资源和环境的双重制约。这就决定了我国必须在借鉴国际先进经验的基础上,提出适合中国国情的发展战略和制度模式。循环经济符合新型工业化道路的要求,是建设和谐社会、切实落实科学发展观的重要载体,无疑是我国社会环境制度变迁的理想途径。循环经济是依据不同的社会、经济和环境条件而制定的处理和调整有关资源环境问题的有效手段,是国家实现其可持续发展目标、维护其环境权益、促进其社会发展的重要的制度模式。中日韩三国在地缘关系、政治传统、风俗习惯、文化教育等内在和外在制度彼此趋同,反映在循环经济政策的制定、执行上也有相似的地方。我国可以借鉴日韩的先进经验,探索一条适合自身实际的发展循环经济的道路。

念向全社会进行推广,着手构建循环型社会。同时将其溢出效用加以放大,作为新的经济增长点,并赋予它改造现有的生产和消费模式,实现可持续发展的重要使命。与日本不同,韩国并未提出一整套发展循环经济、建立循环型社会的政策体系。韩国更注重循环经济理念在现实层面的应用,主要通过节约资源、能源,在企业大力开展清洁生产,建立较完善的废弃物回收利用技术体系,从技术层面推动了循环经济发展。

中国的??循环经济??是针对工业化发展早、中期的资源、能源约束、效率低下、浪费严重而产生的经济和政策形态,是建立在投资主导型的经济模式之上的。中国和日韩提出循环经济政策的经济发展阶段不同,着眼点和具体举措也各有不同。我们可以把中国的循环经济内涵和目标在技术和经济两个层次上进行界定。在技术层面上,循环经济就是要在生产实践中,通过生产技术与资源节约技术相融合,减少单位产出的资源消耗,最高效率地节约使用资源;通过清洁生产技术和环境保护技术的融合,最大限度地减少生产过程中的污染排放;通过各种废弃物综合回收利用和再生利用,在最大程度上实现物质资源的循环使用;通过对所有垃圾的无害化处理,追求实现生态环境的永久平衡。目标是实现经济和社会可持续发展。在经济层面上,循环经济是一种新的制度安排和经济运行机制,

1??中日韩对循环经济的提出和定位

日本提出??循环经济??的初衷是为了从根本上解决??大量生产,大量消费,大量废弃??的生产和消费模式所带来的棘手的废弃物处理问题。可以说日本??循环经济??是后工业时代针对固体废物而产生的经济和政策形态,是建立在消费主导型的经济模式之上的。之后,日本将循环经济理

收稿日期:2006-03-01

作者简介:李慧明,教授,博导,研究方向为环境与自然资源经济学,循环经济。*本项研究是由韩国高等教育财团赞助的南开大学亚洲研究中心立项课题之一

中国人口??资源与环境??2006年??第3期

是政府通过收取污染排放费(实质是环境税),把自然资源和生态环境看成稀缺的社会大众共有资源,纳入到经济循环过程之中参与定价和利益分配的结果。它改变了生产的社会成本与私人获利的不对称性,使外部成本内部化;改变了环保企业治理生态环境的内部成本与外部获利的不对称性,使外部效益内部化,最终目标是实现经济增长、就业增加、资源供给与生态环境多方共赢,实现了社会福利的最大化和社会公平。

环经济的道路。

我国重点发展的一批循环经济试点,如贵州自治区、辽宁省、上海市等,其中有工业发达地区,有老工业基地,也有西部落后地区。这些试点各自的发展基础和情况不同,发展循环经济更多地要结合自身的条件。比如上海市可以重点发展技术密集型产业和废弃物处理产业,在发展过程中制定一些地方法规和政策,为国家决策提供依据。辽宁可以利用循环经济理念进行老工业区的改造和升级,更多地利用清洁生产技术和污染治理技术,在工业改造方面为国家提供经验。贵州则可以在生态农业和生态养殖业方面为中西部广大的以农业为主体的省份提供发展的经验。

2.3??培育新的产业群体和新的经济增长点

日韩国土狭小,人口稠密,资源有限,建立资源节约型环境产业为当务之急。日韩运用循环经济理念指导现有产业体系的升级和新兴产业群体的发展,取得了很好的经济效益和环境效益,如今日韩在全球环保产业中已经占到了重要的份额。中国的环保产业尚处于初级阶段,这与我国的发展阶段有关,另一方面原因是技术的落后。针对这种情况,我们当前最重要的是大力发展环保技术,既可对现有产业进行升级,也可培养新的环保产业群体。2.4??开创更适合可持续发展的生产和消费模式

运用循环经济理念和清洁生产技术进行生产方式和工艺流程的改造是日韩的一大亮点。日本在环保汽车的研发和生产方面,韩国在精细化工方面都是世界上的成功范例。我国应该在优势产业上进一步向清洁生产的方向迈进,尽快形成自己独特的符合生态和环保要求的占优势的产业门类。

日韩经过多年的积淀和发展,国民的环保意识和对循环经济的认知程度都已达到很高的水平,消费模式已经向循环经济方向转变。中国国民的环保意识相对薄弱,我们应该借鉴日韩的经验,运用循环经济理念改造人们的消费观念,将循环经济思想渗透到人们的头脑中,倡导更加符合可持续发展要求的消费模式,达到节约型社会和循环型社会的要求。

2??中日韩发展循环经济的战略考虑

2.1??解决资源能源环境对发展的制约问题

日本在二战后接受了欧美的纺织工业、造船工业及钢铁工业等产业转移,由此走上了发展的快车道。但随着经济的快速发展,日本的环境污染问题和资源紧张问题逐渐暴露出来,迫使日本加快了产业调整和升级的步伐。进入20世纪80年代以来,日本的??大量生产、大量消费、大量废弃??的发展模式给环境带来巨大的压力,为了缓解这种压力,并从根本上解决资源与环境问题,日本引入了循环经济理念。

韩国是日本产业转移的重点地区,其发展道路同日本极为相似。韩国在更短时间内完成了现代化,产生的资源环境问题更加集中和突出。针对这种状况,韩国一方面利用循环经济理念进行产业的调整和转移,一方面推行了一系列的环保政策,有效地遏制了环境的恶化。

中国现阶段尚处在重化工业占主体的发展阶段,即日韩在30、40年前所处的发展阶段,但如此严重的资源环境瓶颈问题是日韩从未遇到过的,我们不能也没有条件再走日韩??先污染,后治理??的老路。要切实解决资源环境瓶颈的制约,我们就必须充分利用循环经济理念进行现有产业的结构改造和技术升级,即充分利用清洁生产技术,废弃物循环利用技术等进行现有工业的改造,提高资源使用效率,减小污染,切实减轻资源环境压力。同时大力发展新兴节能产业和技术密集型产业,发展上游产业,在产业能耗结构上彻底摆脱瓶颈,真正走上循环经济的道路。2.2??国内区域经济平衡发展的需要

日韩进行国内的产业布局时,综合考虑了各地的差异和各自的优势,在有基础的地区率先进行了??生态工业园??的试点,之后全面推开。可以说这样的发展思路很好地避免了失败经验的重复出现,同时极大提高了效率。

较之日韩,我国幅员辽阔,地区发展极不平衡,国家不能搞一刀切,地方也不能一拥而上。各个地区要发展循环经济,最可行的方法是结合自身实际,各自突破,活用循环经济理念,而不拘泥于特定的范式,然后以点带面,促进区域的循环经济发展,真正走出一条符合自身情况的发展循

3??中日韩发展循环经济的具体举措

3.1??政府层面3.1.1??行政手段

韩国政府在循环经济的发展过程中扮演了关键角色。1990年将环境部升级为内阁级,从而加强了环境事务的协调。许多其他部和行政单位也有与环境有关的政策或计划的职责。地方政府负责制定其管辖地区与环境有关的预防政策,以及环境部授权的其他活动。

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李慧明等:中日韩循环经济政策比较研究

在加强行政管理的同时,韩国一并推行了一系列环保制度,具体如表1所示。

表1??韩国环保制度列表

日本促进循环经济发展的法律法规体系比较健全,可以分成三个层面:第一层面为基础层,其法律有??促进建立循环社会基本法??;第二层面是综合性法律,其法律有??固体废弃物管理和公共清洁法??和??促进资源有效利用法??;第三层面是根据各种产品的性质制定的法律法规,包括??促进容器与包装分类回收法??、??家用电器回收法??等。

从日本的整个法律体系来看,主要目的是减少废物产生量,以确保物质循环,抑制自然资源的消费,减轻环境负担。日本的循环经济法律体系将政府、企业、商家和消费者的角色和行为都进行了规定,从而使循环经济从宏观到微观一贯到底,得以很好地执行。

我国的循环经济立法尚处于起步阶段,法律体系不甚健全,法律制订原则不统一,没有系统性,这是相较日韩的落后之处。我们应注意到法律在循环经济发展中的独特角色是不可替代的,立法机构发挥作用的方式不是直接作为微观的主体加入循环经济发展的过程中,而是通过制度

Tab.1??ListofsystemsofenvironmentalprotectioninKoren

名??称

说????明生产单位依据其产品

出库数量,按比例向政府预付一定数量的资金,根据其最终废弃资源的情况,再返回部分预付资金。废旧的家用电器等18种材料须由生产单位负责回收和循环利用。如果达不到一定比例,政府将课以罚款。

生产者将废弃物回收处理的责任转移给从事这类活动的合作社,依据废弃物的品种,论重量交纳分担金

依据有关管理章程,通过抽查和现场调查等形式,堵塞废弃物循环使用中的漏洞。如果生产企业违反??废弃物再利用责任制??,将被课以最高100万韩元的罚款。居民要对排出的废弃物和垃圾负社会责任和经济责任,以减少丢弃和实现资源的回收利用

备????注从2002年起,韩国将??废弃物预付金制度??改为??废弃物再利用责任制??,即从限制废弃改为再利用。??废弃物再利用责任制??对减少废弃物的排放,促进废弃物的循环利用起到了积极作用。

废弃物预付金制度

废弃物再利用责任制

生产者再利用事业共济组合

??废弃物再利用责任制??的主要实施方式

安排,制定法律、法规和政策,激励生产者和消费者通过循环经济模式追求自身利益最大化。所有法律、法规和政策都应该在规范企业市场行为的同时,使得生产者追求利润的目标不与发展循环经济相矛盾。这就要求我国在制订

资源再生公

社

自从设立??资源再生公社??并实施管理监督以来,韩国废弃物品循环利用率提高了5%~6%。

相关法律时不能偏离这个主题,在借鉴日韩等国的先进经验同时也要结合自身的发展阶段和实际国情,构建具有我国特色的循环经济法律体系。3.1.3??经济手段

日韩在发展循环经济的过程中对经济手段是十分倚重的。日本政府为了加强环保设备的投入,制定了一系列的贷款优惠政策;为了促进循环经济的发展,制定了一系列资金投入政策,如在预算制度上采取的主要政策有:??创造型的技术研究开发补助金制度;??对废弃物再资源化工艺设备生产者给予补助;??对引进先导型合理利用能源设备予以补贴;??推进循环型社会结构技术实用化补助优惠政策;??在税收优惠政策方面,对再资源化设备的引进与投入采取特别折旧、固定资产税、公司所得税等优惠政策;??在退税政策方面,对于废塑料制品类再生处理设备,在使用年度内,除了普通退税外,还按取得价格的14%进行特别退税。对废纸脱墨处理装置等,除实行特别退税外,还可获得三年的退还固定资产税待遇。

日本在发展循环经济的过程中所实施的财政补贴和税收优惠额度是比较大的。这一方面说明日本对循环经济的重视程度,另一方面也是同他的经济背景有很大的关系。20世纪90年代以来,日本经济陷入??资本泡沫??破灭后的长期萧条期,在这一背景下形成的财政政策,总体上讲是扩张性的。

扩大公共投资是日本扩张性财政政策的重点支出项

垃圾终量制

2002年,韩国全国生

活废弃物和垃圾的排放量比实施这种制度前的1994年减少了40%。

通过政府部门间的协同以及一系列操作性极强的规章制度的推行,日韩的循环经济取得了很好的效果。韩国在政策制订过程中从具体的技术层面着手并注重政策的可操作性,目的性极强,因此取得的效果也极佳。中国现阶段的主要问题是把循环经济当作一种概念来炒作的多,真正制订出具体措施把这种概念落到实处的少。同时这项工作一直是环保部门在孤军奋战,部门间协调程度明显不够。日韩的经验对我们很有启发作用,我们应加快发展循环经济,在重点行业、领域、产业园区和城市积极开展循环经济试点,鼓励企业循环式生产,推动产业循环式组合。3.1.2??立法手段

法律作为一种外在制度,建立和执行规则,规范人们的行为,使集体行动变为可能,其作用是内在制度不可替代的。日韩的循环经济都是通过政府的立法进行推广的,足见开展循环经济立法对于推动循环经济的重要性。

中国人口??资源与环境??2006年??第3期

目。在20世纪90年代,日本政府财政预算安排的公共投资支出保持了较快增长。日本中央政府公共投资除一般预算安排资金外,还通过财政投融资提供资金。1990年财政投融资计划总规模为34.6万亿日元,1999年上升为52.9万亿日元,年平均递增4.8%。

从以上分析可以看出,日本所采取的循环经济财税政策是其在特定的整体经济环境下的一种选择。在整个20世纪90年代的扩张性财政政策中,日本发展循环经济的财政补贴和税收优惠是其总体经济政策的一个重要组成部分。较高的财政补贴额和较大幅度的减免税是特定政策环境下的必然产物。

对于我国来说,日本的高额财政补贴和税收优惠政策是其特定条件下的产物,不宜照搬或作为标准比照参考。我国现行的财税手段存在的问题一方面是投入不够,但还有别的影响因素在发挥作用,具体说来主要有:

(1)财政投入偏低,财政补贴制度设计不合理。总的来说我国政府的财政投资对循环经济的支持力度还不是很强,我们??十五??期间的环保投资仍然不及发达国家或地区20世纪70年代的水平。同时,我国的财政补贴项目不合理,使资源环境商品的价格偏低,结果导致资源利用效率低下甚至造成浪费,加重环境资源的污染和破坏,同时造成不同种类商品的价格比价关系失真,以致形成了??商品高价、原材料低价和资源无价??的扭曲价格。这既是资源无偿占有、无偿使用的理论根据,也是导致资源加速耗竭、生态环境不断恶化、经济社会发展的资源基础严重破坏的根本原因。

(2)缺乏系统的环境保护税收政策。??没有设立专门的环境税种;??有关生态环境税收的规定不完善,在发展循环经济过程中,要结合实际,在总体发展政策体系内,加大财税手段的应用,调整制定财税政策,确定合理的优惠和补贴比率;??加大财政支持的力度,改变财政补贴的项目和额度,调整资源环境商品价格;??增强资源税费的环境保护功能;??加大消费税的环境保护功能;??改革增值税、营业税、所得税,体现绿色税收理念;??开征环境保护税将现行的排污、水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税;??建立绿色关税体系。3.2??企业层面

企业是循环经济发展的个体,整个企业群体则构成了发展循环经济的中坚力量。企业对循环经济理念的解读和应用,对生产经营行为和产业发展方向的选择,都会影响行政监督成本和循环型社会的实现。引导企业树立可持续发展观,实现企业利益与社会整体利益的有机结合。试点推行符合循环经济理念的企业生产经营管理目标责

任制,建立完善企业循环经济管理考核制度,使之与企业总体经营管理目标有机融合。加大对循环经济生产流程管理的学习培训、设立分级循环经济生产流程管理部门和其他相关专职职能部门等多种组织设计与再设计措施,建立健全企业管理组织,造就有强烈社会责任感,具备循环经济生产经营管理技能的领导者和企业家,以企业为主体推进循环经济。

日本在这方面的成功经验是构建循环经济系统结构。系统结构的构建,主要是通过建立产业系统中的??生产者??消费者??分解者??的产业经济链,形成互利共生的循环经济网络,实现物质能量流的闭合式循环。通过循环经济系统结构的构建,加强区域内企业的相互合作与协调,使区域内企业间实现废弃物与原材料的有机对接,通过清洁生产和绿色工业最终达到??零排放??的理想目标。

总结日本的经验,结合我国生态工业园建设的实践,我们可以得出如下对我国企业循环经济发展具有借鉴意义的经验和做法。

(1)构建企业内部的循环体系。大力发展生态工业,以清洁生产为中心,根据??循环型社会理念??设计生产过程,促进原料和能源的循环利用,实现经济增长与环境保护的双重效益。

(2)加强不同企业间的合作与协调,大力发展生态工业链或生态产业园区,以生态工业链形式把不同的工厂连接起来,形成共享资源和互换副产品的产业共生组合。

(3)在社会整体循环的维度上,大力发展绿色消费市场和资源回收利用产业,同时利用循环经济理念进行整个产业体系的调整和转型,真正实现循环型社会。3.3??公众层面

几十年来,循环经济理念广泛渗透到人类经济、科技、法律、伦理以及政治领域,预示着人类文明已从传统工业文明逐步转向生态工业文明,并将以自然法则为标准来改革人类的生产和生活方式。实施循环经济不仅需要政府的倡导和企业的自律,更需要提高广大社会公众的参与意识和参与能力。

具体说来,日韩公众参与循环经济的主要内容包括防止过量包装,尽可能减少包装垃圾,引导市民正确购物和尽可能减少垃圾量等。

现阶段,我国应大力倡导绿色消费方式,引导消费观念的转变,增强节约资源、保护环境的自觉性。同时,要对全民进行思想教育,逐步转变消费观念,借鉴日韩对循环经济理念的宣传和推广的经验,结合我国建设??循环型社会??的实际,切实将循环经济理念深入到公众之间,加大公共参与的力度。要使广大群众深刻认识提倡符合循环型社会消费理念的必要性、重要性。要从可持续发展的高

??

李慧明等:中日韩循环经济政策比较研究

度,杜绝和减少人类对资源环境的破坏和由此而引起的对人类生存造成的威胁,让人们自觉控制自己的行为,树立人与自然和谐发展的生存观。

(编辑:王兴杰)

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AComparisonStudyontheCircularEconomyPolicy

ofChina,JapanandKorea

LIHui-ming??HAOJi??CUIXiao-ying

(ResearchCenterforEnvironmentandSocialDevelopment,NankaiUniversity,Tianjin300071,China)

Abstract??WiththerapiddevelopmentofChineseeconomy,thebindingofresourcesandenergy,lowefficiencyandseriouswasteledtotheIopsideddevelopment.Circulareconomycanpullitbackontrack.Thepoliciesofcirculareconomyareconstitutedaccordingtotheconditionsofdifferentsocieties,economyandenvironment.Duetohistoricalreasons,theinternalandexternalsystemofChina,JapanandKoreahavesomethingincommoninthefieldsofgeographicalrelation,politicaltraditions,customs,culture,education,etc,aswellassomesimilaritiesreflectedintheestablishmentandenforcementofthepoliciesofcirculareconomy.Therefore,itisofgreatsignificancetogetsomeexperiencebeneficialtoChinabymakingacomparisonstudyonthedevelopingsituationofthecirculareconomyinthesethreecountries.Ourstudy,basedontheinstitutionalchangetheory,usesthehistoricalresearchlawandsurveyresearchlawtosummarizeandcontrastthedevelopmentcourseofcirculareconomyinthethreecountries.Thenwecanobtainexperiencesandpromotetheimplementationofcirculareconomyinourcountry.Keywords??participation

circulareconomypolicy;

institutionalchange;circular-flowsociety;industrialadjustment;cleanerproduction;public