基于空间生产视角的城市新区开发策略_程哲_蔡建明_杨振山_邓羽

第 36 卷第 4 期2015 年 4 月

建筑经济

CONSTRUCTION ECONOMY

Vol.36　 No.4Apr.　 2015

基于空间生产视角的城市新区开发策略

程哲1，2，蔡建明1，杨振山1，邓羽1

（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.中国科学院大学，北京 100049）

*

摘要：城市新区是我国城镇化发展和城市空间延伸的主要载体，科学合理的规划及开发策略是新区可持续发展的保障。以空间生产理论为指导，从空间的使用价值、交换价值和资本循环理论出发，嫁接公共经济学和投融资理论，对城市新区开发进行理论解释，并相应提出溢价回收、政企合作和基础设施先行的规划开发策略，通过三个策略的融合统一使用，实现城市新区的资本增值、空间开发和新型城镇化的耦合发展。关键词：空间生产；城市新区；溢价回收；政企合作（PPP）；基础设施

中图分类号：F407.9　　文献标识码：A　　文章编号：1002-851X（2015）04-0099-04DOI：10.14181/j.cnki.1002-851x.201504099

Development Strategy of Urban New Town Based on Space Production Theory

CHENG Zhe1，2，CAI Jianming1，YANG Zhenshan1，DENG Yu1

（1.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China；

2.University of Chinese Academy of Sciences，Beijing 100049，China）

Urban new town is the main carrier of urbanization and urban spatial extension. The scientific and Abstract：

rational planning and development strategy is the guarantee of the sustainable development of new town. Guided by the space production theory，this paper focuses on the use value，exchange value and capital circulation theory and grafting investment and financing and public economics theory. The development strategy including value capture，Public Private Partnership and priority of infrastructure has been put forward to resolve the problem of coupling of capital appreciation，spatial development and the new urbanization.

space production；urban new town；value capture；Public Private Partnership；infrastructureKeywords：

1　引　言

改革开放以来，我国出现了快速城镇化的发展势头，呈现了城市数量和规模的双增长新区作为城市扩张的重要空间载体和增长形式，在发展过程中扮演了

*基金项目：国家自然科学基金资助项目“开发区驱动下的城市社会

空间转型与重构”（41371008）

作者简介：程哲，男，生于1979年，浙江文成人，博士研究生，高级经

济师，研究方向：城市与区域规划，项目融资。

蔡建明，男，生于1961年，山西临猗人，博士，研究员，博士生导师，研究方向：城市可持续发展。

杨振山，男，生于1979年，新疆博乐人，博士，副研究员，研究方向：城市地理。

收稿日期：2014-10-27

极为重要的角色，有力地促进了社会经济发展和城镇化建设，但也暴露出无序开发、资源浪费、产城分离和地方政府负债严重等缺陷[1]。随着城市新区实践的深入，相关的研究也渐成热点。但是，以往的研究主要侧重于空间结构、动力机制、管理机制、国外经验等方面。如何在总结实践经验的基础上，结合理论的探讨，从而形成具有可行性、可操作性和指导意义的城市新区发展理论框架和发展策略，是一个值得研究的方向。

本文以空间生产理论为指导，以空间的使用价值属性、交换价值属性和资本循环理论为切入点，嫁接其他领域理论，尝试对城市新区开发进行解释，并提出相应的发展策略。

2　空间生产理论概述

空间生产理论是新马克思主义对城市发展的重要解释理论。空间生产指的是资本、权力和阶级等政治经济要素和力量对城市的重新塑造，从而使城市空间成为其介质和产物的过程[2]。空间生产理论在空间作为物质存在（“场域”）的基础上，更加注重挖掘空间的社会属性，将空间看作是资本生产的过程和产物[3]。列斐伏尔（Lefebvre）最早提出空间生产这一概念，卡斯特尔斯（Castells）、福柯（Foucault）、索贾（Soja）等人将其发

[4]扬光大。真正集大成者是大卫·哈维（David Harvey）。

3　新区开发理论框架与发展策略

在社会主义市场经济体系中，资本并不具备道德属性，但同样具有不断追求利润的扩张性特征。当资本和权力结合运作于空间进行生产时，如何充分利用资本逻辑推动空间开发和空间正义，但又控制资本的无序扩张和过度累积，是值得深入研究的议题。

本文从空间的使用价值、交换价值和资本循环三个方面入手，构建城市新区空间生产理论框架，与之对应形成溢价回收（VC，Value Capture）、政企合作（PPP，Public Private Partnership）与基础设施先行三个开发策略，见图1。

他提出了经典的资本循环（circuit of capital）解释理论，即资本在生产领域的第一循环，在建成环境的第二循环以及在社会公共事业的第三循环，资本通过进入空间进行所谓的“时空修复”（temporal－spatial fix）推迟流通时间，从而避免过度积累（over accumulation），并且重塑城市空间[5]。资本与空间的结合促使资本逻辑深刻影响空间发展，导致了“不动产的动产化”，使得土地、建筑、基础设施等不动产的商品属性凸显。

我国的学者在对空间生产理论进行系统介绍的基础上[68]，结合我国的空间生产实践进行了较深入、多方位、跨学科的研究。我国的城镇化进程中，资本与城镇化结合，资本由“空间中的生产”向“空间生产”转移，通过非市民化对待转移人口获取廉价劳动力和通过行政垄断开发获取土地价差，形成了土地财政支撑的“资

[9]本城镇化”。在此过程中，新区不仅仅是扮演了城镇化

-

图1　城市新区空间生产理论框架及开发策略

3.1　空间使用价值与溢价回收（VC）

市场经济将空间及其载体如土地、建筑、基础设施等作为商品看待，而使用价值就是为广大人民提供生产生活需要的场所。空间与资本、权力结合，在资本和权力的运作下，通过对空间使用价值的充分利用促使空间价值增值。这一生产过程映射在城市新区就是地方政府进行土地开发、基础设施建设及物业开发等，发挥土地及基础设施的溢出效应，促使特定区域的空间增值，如土地升值、房价升值、人居环境提升等，这些最终都表现为可度量的效益。开发商和用户作为主要受益者往往占有增量效益，而作为主要投资人和开发者的政府却很少或没有从中直接受益，这影响了空间开发的可持续性，尤其是资金支撑。对此，目前应用最多影响最大的就是溢价回收机制（VC）。

所谓溢价回收是指对由于基础设施投资开发导溢价回收的致的土地增值进行识别和回收的机制[12]。

本质是公共物品的外部性内部化，由于空间开发尤其是基础设施建设对周边土地有着巨大的价值提升作用，地方政府通过征收税费的方式对直接受益群体回收部分溢出价值，并将这些回收价值（货币形式）用于补偿投资资金，或者采用土地开发权转移的方式对地域开发进行合理调节优化配置。溢价回收的额度并非取决于开发成本，而是跟增值额度相关，

因此受益的

的空间载体角色，还是资本积累循环进行空间修复的工具[10]。此外，许多学者还将空间生产的理论应用到案例分析中去。

空间生产理论具有自洽的逻辑体系和理论框架，具有极强的阐释和分析能力，尤其是结合中国的城市发展实践，给出了具有说服力的理论解释和演化分析。但中国处于社会经济和空间多重转型过程中，市场化与行政主导的张力，城镇化、工业化、农业现代化、信息化的耦合驱动，政府、企业、公众等多主体利益的冲突和叠合，都对规划及规划师提出了更高的要求。规划的本质是协调，规划不仅要解释城市发展，还应提出可操作的发展指导策略。本文借助空间生产的基础理论和概念体系，锚定空间的价值属性和资本逻辑，结合学科交叉，嫁接空间生产理论、公共经济学和投融资理论，提出针对性的发展指导策略。

范围及额度的界定以及价值捕获的具体模式设计是关溢价回收机制与城市规划有着密切关联，在交键[13]。

通建设领域应用比较广泛，溢价回收与公交导向发展（TOD，transit-oriented development）一起构成了城市新区开发的重要模式，能有效缓解新区开发资金紧张，拓展资金来源（见图2）。溢价回收在国外实践中形成了多种具体运作模式，主要有税收增额融资（TIF，Tax Increment Financing）、特别收益评估（SADs，Special Assessment Districts）、土地增值税（Land Value Tax）、开发影响费（DIFs，Development Impact Fees）、交通事业费（TUF，Transportation Utility Fee）、协商征收（Negotiated Exactions）、联合开发（Joint Development）、空间开发权（Air Rights）等，我国的新区开发可以参考借鉴。

不当就会导致地方政府债务危机和房地产陷阱；如果转变观念、改革体制机制、加强规制、增加透明度和做好风险防范等，并采取政企合作机制（PPP），引入社会资本，则能创新新区开发模式，实现可持续发展。

PPP是近些年国际流行的投融资模式，指政府通过特许经营的方式与企业建立长期合作关系，提供公共PPP模式既通过多产品与服务，风险分担，利益共享[15]。元化市场化融资缓解了政府资金压力，又有效提高效率和服务，此外，还能促进政府转变职能，加强监管，切实维护公共利益，避免政府的企业化倾向，因而在新区开发中有着广阔的应用空间，其模式结构见图3。新区开发的空间构成中，除了土地，还有大量的住宅、经营性物业（商业、办公、工业地产等）及营利性基础设施等，这些空间生产具有长期稳定的收益，充分挖掘空间资本化属性，充分发挥资本杠杆作用，通过资本市场有效的融资工具折现为期初的开发资金来源（见图4）。

图2

　溢价回收反馈回路

3.2　空间交换价值与政企合作（PPP）

社会主义市场经济中，由于资源的配置和效率，生产者和消费者对空间的需求目标并不是一致的。空间生产者，即地方政府和开发商，是为了获取交换价值（以货币为表现形式），而消费者，即广大的居民，则是为了获取空间的使用价值。如果过于注重空间的使用价值而忽视交换价值，那么空间生产主体缺乏动力去进行空间生产，空间的使用价值也必然难以满足居民的需求。因此，空间生产的根本目的是生产足够的空间使用价值以满足广大人民生产生活的空间需求，但在空间生产的循环过程中应充分利用空间的交换价值属性驱动空间生产主体进行空间生产，也就是说，做到空间生产与资本逻辑的有机统一。

在改革开放以来中国的城镇化进程中，空间的交换价值得到了重视和放大，“不动产的动产化”正是其深刻体现和必然结果，进一步衍生就是空间的资本化金融化。由于城镇化尤其是新区开发需要巨额的资金支撑，在中国以前的新仅依靠政府的财政投入显然远远不够。

区开发实践中，支撑空间生产就是“不动产的动产化”带来的土地财政，通过土地国家垄断产生的价格剪刀差谋取巨额收益以支撑新区开发。这是一把双刃剑，用之

图4　空间生产的资本循环

图3　新区开发的PPP模式结构

3.3　资本循环理论与基础设施先行

哈维的资本循环理论阐释了资本与空间结合，通过空间生产的方式解决资本主义过度积累的过程。用资本循环理论来审视我国城市新区的开发，可以发现当下中国资本已经从第一循环转移到了第二循环，且处于向第三循环转移的进程中，即资本已经从生产制造领域转移到土地和房地产等建成环境领域，而且处于向社会公共事业转移的过程中。资本在空间领域的过度积累导致了“空城”“鬼城”现象，与此同时，很多地区尤其是城

市新区的基础设施与公用事业建设力度和规模严重滞

后于土地和地产的发展，影响了新型城镇化的进程。因此必须积极引导资本投入到第三循环，即投入到科教研发、教育、卫生等基础设施和公共服务领域。在城市新区开发中就是基础设施先行策略。

城市基础设施能有效吸收剩余资本和劳动力，促进资本积累在空间的持续运动和在时间中的持续活力。通过基础设施和公共服务的建设，也能产生溢出效应，提升土地及物业的价值，从而为溢价回收机制提供基础。此外，最重要的是，基础设施和公共服务的建设完善，也是以人为本的新型城镇化背景下公共服务均等化的前提和基础。

但是资本有其自身的逻辑和规律，缺乏效益吸引而代之以行政强制，只会适得其反，因此只能通过具体的制度设计吸引资本进入基础设施和公共服务领域。对此，一个可行的策略就是前述的PPP模式，地方政府与企业通过合作开发的方式，将基础设施和公共服务与土地、地产等盈利项目捆绑打包整体开发，提高整体收益，以市场手段吸引资本进入基础设施和公共服务领域，即资本的第三循环，从而既分散资本的过度累积风险，又促进实现城乡基础设施和公共服务一体化。

开发和新型城镇化的耦合发展，形成良性循环机制。

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4　结　语

空间生产理论是一个完整自洽的理论体系，本文通过空间生产理论与公共经济学和投融资理论的嫁接，所形成的规划开发策略是一个相互支撑融合的指导框架，不应独立和分割使用。作为空间生产的城市新区开发投资大周期长项目多，仅依靠政府在资金、资源、人才和效率都难以保障实现，因此要充分认识资本对空间的重要性，认识空间生产和资本逻辑耦合的重要性。通过PPP模式推动政企合作进行新区开发，通过效益提升促进资本流向基础设施和公共服务领域，充分发挥基础设施的溢出效应，在基础设施带动土地和物业价值提升的基础上，通过溢价回收机制获取部分增值价值，从而为新区的滚动开发和可持续发展提供资金保障。

新型城镇化背景下我国城市新区的空间生产要避免过度商品化和功利化造成的供需失衡和公平缺失，要以人为本，以人口转移和产业转移为依托，以地方政府、开发商和居民为主体，以综合效益最优为导向，在利益均衡的前提下，充分发挥城乡规划的空间调控引导和资源优化配置作用，通过建成环境和基础设施及公共服务的开发即资本的第二第三循环，实现资本增值、空间