中国近代银行制度建设研究_陈可新

福建金融管理干部学院学报!""#年第!期$总%#期&

中国近代银行制度建设研究

!陈可新

（中国人民银行福州中心支行

福建福州

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内容提要：中国近代银行历清末、北洋政府及及国民政府三个阶段，从总体思路、法规订立到体系结构、业务分工与监管，逐步明晰、科学，从完全模仿外国做法，到提出要立足于中国国情，逐步成形、完善。这些对当前探讨建立我国现代银行体系和制度都有一定的启迪。

关键词：中国

近代

银行制度

中国近代的银行制度是在历史的风风雨雨中建立和发展起来的。回顾这一段历程，获得借鉴，对建立现代银行制度不无裨益。本文将通过研究清朝末期、北洋政府时期和国民政府时期三个历史阶段银行制度的建设史，紧紧围绕银行体系的构成方式、各类银行的组织形式以及银行的监管制度这三方面展开论述，力求揭示近代银行制度建设的规律与特点，并获得相应启示。

一、清朝末期的银行制度建设（#)(*+#*##年）

对建立前两类银行。直至清朝灭亡，也没有人提出中国银行体系问题。这种情况与当时西方银行理论与银行制度在中国的传播情况不甚合拍。这主要是由于清末是中国银行业的初创时期，探讨之初，自然首先考虑单个银行的建立，而不可能是整个银行体系。但综合各人主张，则可看出当时人们对中国银行体制的选择意向，即主张建立五类银行：国家银行、地方银行、商业银行、专业银行与合资银行。所谓国家银行实际上含有中央银行的性质。由此可以推测出清末所要建立的是由上述五类银行构成的中央银行体制，这一选择对后来的银行制度建议产生了深刻的影响。

中国自办银行的方法，对于商业银行，多主张商办；对于国家银行、地方银行和专业银行，则多主张官办或官商合办。在组织形式上，几乎所有人都主张采取股份制形式。实际上，清末所

这建立的!"家银行都采取股份有限公司形式。

主要由于当时社会各界均主张按照西方银行模式来建立中国的银行，并普遍认为股份制组织形式优于个人或合伙组织形式。

还应指出，清末银行官商合股形式的股份制形式不同于西方银行私人集股的股份制形式如郑观应在提出建立国家银行时，即主张先拨官款，再集商股。四川总督锡良在奏请创办四川省地方银行时，也主张采取官商合股的形式。主

#)(*年洪仁轩首先提出在中国建立银行。

此后，中国兴起了一股主张兴办银行的社会思潮。社会各界都从各自阶级立场提出了在中国

建立银行的建议和主张。#)*,年起，中国先后建立了中国通商银行、户部银行（后改为大清银行）、交通银行、信成银行、浙江省银行等二十余家银行，从而掀开了中国银行业发展的历史序幕

（一）清末银行建设的种类、方法与组织形式的选择

早在#*"#年-钱恂在《财政四纲》中就比较详细地介绍了各类银行的性质、职能与其相互关系。但清朝末期议论的侧重点只在建立何种银行，如容闳主张建立国家银行，李鸿章主张建立合资银行，盛宣怀则主张建立商业银行而反

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要原因有二：!"便于筹集股份。清末中央政府和地方政府，财政均十分困难。如仅由政府出资开设银行，则资本难以一时筹齐，如借助商民之力，招集商股，则易于成事；#"能够取信于民。清末中央与地方的腐败早已使人民对其失去信心。开办银行，若全由政府出资，则难以获得人民的信任。而如果招集商股，既“取信于民”，又便于业务的拓展。因此，清末国家银行和地方银行多采取官商合股的组织形式，但银行的经营管理权则完全掌握在官僚手中，商股代表无权过问。

（二）《银行通行则例》的颁布及其所体现的银行监管思想

自从!$%&年中国首家银行——中国通商银行建立，到!%’$年户部银行改组为大清银行时，中国自办的银行已有十余家。随着银行数量的增多，对银行管理的问题便提到议事日程。而要对银行进行有效管理，必须有法可依。于是在载泽等人的倡导下，清政府于!%’$年批准颁布了我国第一部银行法——《银行通行则例》（以下简称《通则》）。它的颁布具有重要的意义，体现了清政府对银行实行监督管理的思想。

!"《通则》对银行的性质作了定义，以确定银行监管的对象。《通则》第一条规定，只要是经营存款、放款、汇兑和贴现、发行银钱票的，不论它的店名牌号叫什么，都是银行。作此规定，是为了针对时况，便于对钱庄、票号、银号等旧式金融机构进行统一的管理。

明确规定了对银行的监管措施。#"《通则》

（!）《通则》明确规定了对设立银行实行注册制度。凡创立银行者，必须报度支部核准注册，其内容包括银行组织形式、名称、资本总额等以实行对设立银行进行事前监督，从而标志了中国近代政府对银行监管的开始。（#）《通则》明确规定对银行实行检查制度：“凡银行每半年须详造该行所有财产目录及出入对照表，呈送度支部查核”。对不遵守规定的，“一经查出，由度支部酌量情节轻重，科以至少五两多至千两之罚款”。（(）《通则》明确规定由度支部负责对银行的监督管理。这实际上是把度支部作为银行监管的主管机关。

《通则》的颁布标志着中国近代对银行业在行管理，以利于银行制度的健全发展的思路。但是，作为中国第一部银行法，其不足也很明显：它虽规定银行注册时必须详报资本总额，但未规定最低资本限额，这容易造成小银行的滥设，而导致金融风险。《通则》也没有规定对外国银行实行注册检查和监督，这虽由于当时外国银行势力过于强大，客观上难以实行对外国银行的管理，但作为银行法，无疑是一缺憾。此外，《通则》也没有明确规定对存贷款的经营管理措施。总之，作为一部银行法，《通则》过于简陋，这导致了北洋政府时期对《通则》的修订。

二、北洋政府时期银行制度建设的发展（!%!#)!%#&年）

辛亥革命推翻清政府，给中国社会带来一些政治和经济形势的变化，激起了民族资产阶级发展实业的热情。由于发展实业需要大量资本，因此，许多人便提出建立银行，完善银行制度，把建立银行制度与发展实业紧密联系起来，有人甚至把银行建设看作决定实业发展的关键，例如孙中山就说过：“实业为富国之本，而银行尤为实业之母。”另一方面，北洋政府成立时，全国金融形势异常紧迫，银行业大批倒闭，大清银行搁浅清理，政府对财政失去依托。在这种情况下，北洋政府财政部为整理财政，整顿币制，维持金融，积极主张建立中央银行，并鼓励商业银行及地方性银行的发展。为此，财政部陆续推行了一系列发展银行业、健全银行制度的政策，有力地促进了中国近代银行业的发展。

（一）中国近代银行体制的初步建设

北洋政府时期，清末时被忽视的银行体制的建设问题得到了重视，并形成三种代表性观点：!"以周学熙为代表的主张仿照日本银行模式建立单一中央银行体制；#"康有为提出的建立融合欧、美、加、日银行体系为一体的总和性银行体制；("梁启超主张的建立欧洲中央银行制与美国国民银行制并存的混合型银行体制。

从后来北洋政府发展银行的政策及当时银行业发展的实际情况来看，周学熙的主张得到了政府的采纳和社会各界的认同。!%!(年*月，北洋政府仿照《日本银行法》颁布《中国银行则例》，成立中国银行作为中国的中央银行。民国初年又仿照日本《横滨郑金银行法》、《劝业银行法》和颁布了中国

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的相应的银行法，作为发展普通商业银行和专业银行的准则。总之，以中央银行为核心，商业银行为基础，各种专业银行为辅助的银行体制在中国初步建立起来。但是有必要指出的是，当时的中国银行与真正的中央银行差距尚远，各类专业银行人都名不副实，商业银行也未能尽其职能而从事投机风险事业。银行制度发展的现状与人们构想中的模式相差很大。

（二）中央银行建设的初步探索

北洋政府时期各类银行的发展中最具历史意义的，应推中央银行的建设与发展。

!"#$年户部银行的成立，标志着中国开始选择中央银行制度。但当时只是强调其作为国家银行的性质，而未明确提出中央银行建设。直到!"!%年北洋政府将大清银行改组为中国银行，公布《中国银行则例》三十条，才明确规定其为中央银行。同时修改交通银行章程，也赋予其部分中央银行的职能。

中央银行的建立，有利于整理财政，统一币值，维持金融的秩序。孙中山在就职宣言中就明确指出，民国政府要实现国家“财政统一”。为达此目的，“必期合于理财学理，而尤在改良社会经济组织”。在改良经济组织的各种举措中，最重要的是筹建中央银行，“以中央之权维持各省”，通过拥有国家资本和独享垄断权的中央银行，把信贷、金融集中在国家手里，统制公债，廓清币制，方便汇兑，充裕财政。

建立中央银行也是中国银行业发展的客观要求。周学熙指出，要发达中国的银行业，必须“立中央银行之基础”，“筹商业银行之发达”。而商业银行之发达，在于“中央银行有保护、扶持之力”。!"!%年，康有为发表《理财救国论》，进一步指出中央银行是“一切银行之母，为银行之银行，操纵一国金融主权”，他强调中央银行“关全国金融之命，得其宜则全国成，不得之则全国死”，中央银行立，“则理财之三大人基本立”。

可见，北洋政府对中央银行的重要性已有了充分的认识。但是，当时建立中央银行的目的过多侧重于整顿币制和解决财政困难的需要，这就为后来北洋政府控制中、交两行，把它们当作政府的金库任意取用埋下了隐患。历史证明，中国银行成立后不久就被北洋控制，沦为其外继之于滥发钞票，最终导致!"!&年停兑风潮。可见，北

洋政府虽对中央银行的重要性有了足够的认识，但在维护其独立性方面存在很大的缺陷，这是由当时中国的政治经济状况决定的。

（三）银行监管制度的新发展

!"#’年载泽提出了实行银行管理和制定银行法规的思想，清政府据此制定颁布了《银行通行则例》，这标志着中国政府近代银行监管制度的产生。限于历史条件，对银行管理目的的理解，及《通则》规定的管理措施等过于片面和简单；实际管理更未能发挥有效的作用。北洋政府建立后，随着新式银行的纷纷设立，加强对银行的监管显得日益重要。在这种历史背景下，理论界和政府决策部门都加强了对银行监管制度建设问题的探讨，并取得以下几个方面的成果：

!(对银行监管目的的再认识。北洋政府时期，理论界对银行经营风险，对社会危害已有了比较深刻的认识，普遍认为银行监管的目的是为了防范银行的经营风险。如著名会计学家徐永祚认为；“银行为一保管运用公众资金的机关，其营业上的安危，关系到社会的公安，故对其营业有严密监督的必要。”把防范银行经营风险作为银行监管的目的，表明当时人们对于银行监管的实质有了认识。在这一认识的基础上，北洋政府加强了对银行的管理。

)(确立财政部对银行监管的主体地位。北洋政府建立后，为了实行对银行的监管，仿效日本的做法，规定由财政部负责对银行的监督管理。当时财政部对银行的监管主要是包括三方面的职能：!(对各类银行制度的厘定；)(对各类银行的监管；%(处理银行与财政的关系。规定比较全面，体现了北洋政府加强了对银行实行监管以健全和完善银行制度的意图。

，改良银行立法思%(颁布《银行通行法》

想。在理论和银行界的建议和倡导下，!")*年北洋政府财政部颁布了《银行通行法》，改进了《通则》：（!）规定了最低资本限额，有助于限制小银行的滥设，健全银行的组织，降低金融风险；（)）更详细具体地规定了银行的注册登记；（%）首次对外国银行在华设立分行或代理店做了规定，表明北洋政府对外国银行实行管理的意愿。但《银行通行法》仍存在许多缺陷，如该法人事

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管理等均无相应的规定。而事实上，此法也未得到贯彻执行。

三、国民政府时期银行制度的进一步完善（!"#$%!"&"年）

在浙江财团支持下建立起来的国民党政府，深知金融的重要性。为了实现对全国金融的控制，以巩固其统治，它十分重视银行金融制度的建设。从!"#$年建立南京政府到!"&"年撤离大陆，国民党政府先后制定和实施了许多有关银行的政策和措施，推动了中国近代银行制度建设的发展。

（一）有中国特色的银行体制的确立

国民政府建立后，为了实现对全国金融的垄断，巩固统治，建立了“四行二局一库”的垄断银行体制，首次真正确立了中国的银行体制。

国民政府建立的垄断银行体制的最大特点，是将银行体系分为两大系统：国营银行与民营银行。国营银行实行专业化分工制度，遵循政府的经济计划，不以盈利为目标，主要以国营事业为经营对象，同时办理民营事业的长期贷放。民营银行都是商业银行，以盈利为目标，采取企业化经营方式，但只能是办理民营企业的短期贷款。在这两类银行之上，还设有中央银行，负责统一调控金融。这一银行体制既不同于欧美资本主义国家的银行体制，又不同于苏联社会主义国家的计划银行体制，因而可谓是一种具有中国特色的银行体制。

客观地讲，这种银行体制无论在理论上，还是在实践上，都是具有一定的合理性。就理论上讲，首先，国民政府厘定其银行体制时，考虑了当时中国的经济环境、经济发展水平和经济制度性质；银行体制必须适合本国的经济环境，才能有效地推行本国的经济政策。这银行建设思想无疑是正确而深刻的。其次，国营银行与民营银行并存，符合竞争性原则。国营与民营并存的银行体制比完全国营银行体制更富有竞争性，也比纯粹的民营银行体制易于控制，从而有利于提高金融服务的效果和质量，促进经济和金融的健康发展。

就实践上看，这种银行体制适应了当时我国社会中既存在大量的国营企业，也存在不少私人企业，这样多种经济成分并存的状况，而这两种类型的企业，其经营方式、融资渠道均完全存在。这种银行体制的主要不足是国营银行“系依照政府的经济计划，不凭籍价格与利润原理”，即国营银行只负责执行政府的经济计划，不以盈利为目标，这必然会导致下列弊端：!’无经营自主权；这就必然导致银#’不讲经济核算。行经营机制僵化及经营亏损。

（二）各类银行制度的健全与完善在建立了以“四行二局一库”为核心的垄断银行体制之后，国民政府对当时中央银行、商业银行、专业银行存在的职能不清、组织结构与管理体制不健全的弊病进行了一系列的改革，推动了清末以来建立的各类银行制度的健全和完善。

!’中央银行。北洋政府时期由于客观条件的限制，中国并没有真正建立中央银行制度。到了国民政府时期，国民政府采取了一系列措施，使中央银行初步成为真正意义上的中央银行。（!）相继颁布了一系列健全中央银行职能的政

《公库法》，规定中央银行策。先是!"()年公布

统一代理国库。随后又于!"&#年!月实施《中央银行办理票据交换办法》，规定由中央银行统一办理票据清算。同年*月颁布实施《统一发行办法》，规定由中央银行统一办理货币发行，同

《非时集中管理存款准备金。!"&(年(月制定了

常时期票据承兑贴现办法》，规定中央银行扩大办理贴现业务。通过实施上述政策，国民政府中央银行初步具备了中央银行的基本职能：发行

采取适的银行、政府的银行和银行的银行；（#）

合中国的货币政策工具。当时理论界普遍认为资本主义国家中央银行最常采用的公开市场政策暂不适合中国，理由是我国不具备实施公开市场政策的条件。因此国民政府中央银行主要采用的是存款准备金率变更政策、再贴现率政策和信用限制与信用分配政策，最终达到有效

强调中央银行调剂金融、控制信用的作用；（(）

既应该具有相对独立性又应该与政府保持密切关系。中央银行只有在制定业务方针、执行货币政策上与政府政策一致，与财政很好配合，才能有效地为国民经济政策服务。但如果政府干预过多，则会使中央银行难以发挥管理调节金融的作用。

#’商业银行。我国商业银行自清末兴办以来未能充分尽到促进工商业发展的职责，而主%((%

这种状况仍未改变，已有变本加厉的趋势。同时商业银行内部组织结构不健全，缺乏有效管理。针对商业银行存在上述缺陷，国民政府加强

端正职能，规范业务，了对商业银行的管理：（!）

加强银行与工商企业的联系，充分发挥商业银行辅助工商业的作用；（"）完善内部管理制度，健全运行机制。具体包括实行总经理负责制，明确划分所有权与经营权；健全和完善人事管理制度和业务管理制度，确保信用，杜绝投机；银行经营方法的不断创新等等。可以说，国民政府时期对商业银行制度建设的内容是比较丰富的，其中也不乏科学合理的成分，不仅对完善当时的商业银行制度起到了积极作用，而且对我们今天进行的金融体制改革也具有重要的启示作用。

#$专业银行。清末和北洋政府时期都出现了建立专业银行的思想主张，但只是侧重于强调中国应建立某几类专业银行，并没有从理论上探讨中国建立专业银行制度的必要性，因此这些主张在事实上也未取得效果。到了国民政府时期，基于对银行专业化的认识和我国经济发展状况的把握，理论界和银行界均主张我国

银行专应实行银行专业化。其必要性在于：（!）

业化可促使完整的银行体系形成，从而健全银行制度；（"）当时我国经济发展尚在初期，缺乏长期资本，唯有专业化银行可为各行业的发展

农工商业的经营方式提供有效的资金供给；（#）

各具显著的特质，因此对各业的投资也需要专门的技术。因此，国民政府于!%"&年改组中国银行为特许国际汇兑银行，交通银行为特许发展全国实业银行，并于!%#’年(月设立了中国农民银行作为复兴农村经济的专业银行。!%#’年!!月实行币制改革后，又将全国银行分为中央、实业、商业、不动产抵押、储蓄、汇兑和工业银行八类，通过国家政权的干预，实现银行的专业分工，确立专业化的银行制度。

（三）银行监管制度的健全和完善

国民政府时期，为了中国银行制度的健全发展，国民政府先后制定了一系列加强银行管理的政策措施，从而在健全银行监管机构与进一步完善银行立法方面取得了一些成就。

!$对银行监管目的的进一步认识。国民政府时期，对银行监管目的的认识已不仅仅基于行监管有助于中央银行实施有效的信用控制和实行健全的货币政策，对于保障银行营业安全、维护公众利益、稳定币值、合理分配资金、均衡生产发展以及遏止投机、引导资金运用等等，均具有重要的作用。无论从认识的深度和广度来说，这一认识已较北洋政府有了提高，对银行的监管因此也有所加强。

"$完善银行法规制度。国民政府时期，银行监管完善还具体体现在两部重要的银行法上。即!%#!年制定的《银行法》和!%()年制定的新《银行法》。前者由于社会各界的分歧很大，虽经过政府公布，却未得到执行。后者对银行监督内容、范围、方法的规定，比前者更进一步，得

新《银行法》将银行分到了社会各界的认同。（!）

为五类，同时纳于一部银行法中，监管的范围扩

新《银行法》要求各大，便于统一集中管理；（"）

类银行均应交纳存款保证准备金和付现准备金，实行准备金制度管理方法，有助于政府实施对银行的管理，为各国通用。这是《银行法》所没有的内容；（#）对外商在中国设立银行实行管理，有助于中国银行制度的健全发展，具有历史意义。因此，新《银行法》在立法精神、立法技术和具体内容等方面，都有许多优点，代表了近代中国银行立法的最高水平，也反映了人们对银行监管内容、方法和认识水平的提高。

四、中国近代银行制度建设发展规律与其历史启迪

（一）近代银行制度建设发展规律

自从!&’%年洪仁轩提出在中国建立银行后，中国近代银行制度的建立历经近百年的不断探索。这一过程可分为清末、北洋和国民政府三个历史阶段。通过对这一过程的考察，可以得到以下几点认识：

!$中国近代银行制度的选择，经历了一个由主张模仿国外的银行制度到主张创新的发展过程。清末和北洋政府时期主要是主张模仿国外的银行制度。例如：盛宣怀在奏请创办中国通商银行时，主张通商银行的经营管理“以汇丰为准，悉照西例”。康有为在构划中国银行体系时，主张融各国银行制度之长。正是这种主张推动了中国近代银行制度的建立和发展。到国民政府时期，大多数人主张建立适合中国国情的经济制度特点的银行制度。包括银行体系及中央*#(*