《水污染防治行动计划》解读之一：管理篇

深化改革创新驱动打好水污染防治攻坚战

——《水污染防治行动计划》解读之一:管理篇

一、出台背景

党中央、国务院高度重视水环境保护工作。自“九五”开始，就集中力量对“三河三湖”等重点流域进行综合整治，“十一五”以来，大力推进污染减排，水环境保护取得积极成效。但是，我国水污染严重的状况仍未得到根本性遏制，区域性、复合型、压缩型水污染日益凸显，已经成为影响我国水安全的最突出因素，防治形势十分严峻。

一是水环境质量差。目前,我国工业、农业和生活污染排放负荷大，全国化学需氧量排放总量为2294.6万吨，氨氮排放总量为238.5万吨，远超环境容量。全国地表水国控断面中，仍有近十分之一（9.2%）丧失水体使用功能（劣于Ⅴ类），24.6%的重点湖泊（水库）呈富营养状态；不少流经城镇的河流沟渠黑臭。饮用水污染事件时有发生。全国4778个地下水水质监测点中，较差的监测点比例为43.9%，极差的比例为15.7%。全国9个重要海湾中，6个水质为差或极差。

二是水资源保障能力脆弱。我国人均水资源量少，时空分布严重不均。用水效率低下，水资源浪费严重。万元工业增加值用水量为世界先进水平的2-3倍；农田灌溉水有效利用系数0.52，远低于0.7-0.8的世界先进水平。局部水资源过度开发，

超过水资源可再生能力。海河、黄河、辽河流域水资源开发利用率分别高达106%、82%、76%，远远超过国际公认的40%的水资源开发生态警戒线，严重挤占生态流量，水环境自净能力锐减。全国地下水超采区面积达23万平方公里，引发地面沉降、海水入侵等严重生态环境问题。

三是水生态受损重。湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生态空间不断减少，导致水源涵养能力下降。三江平原湿地面积已由建国初期的5万平方公里减少至0.91万平方公里，海河流域主要湿地面积减少了83%。长江中下游的通江湖泊由100多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖，且持续萎缩。沿海湿地面积大幅度减少，近岸海域生物多样性降低，渔业资源衰退严重，自然岸线保有率不足35%。

四是水环境隐患多。全国近80%的化工、石化项目布设在江河沿岸、人口密集区等敏感区域；部分饮用水水源保护区内仍有违法排污、交通线路穿越等现象，对饮水安全构成潜在威胁。突发环境事件频发，1995年以来，全国共发生1.1万起突发水环境事件，仅2014年环境保护部调度处理并上报的98起重大及敏感突发环境事件中，就有60起涉及水污染，严重影响人民群众生产生活，因水环境问题引发的群体性事件呈显著上升趋势，国内外反映强烈。

国家将水环境保护作为生态文明建设的重要内容。党的十八大和十八届二中、三中、四中全会对生态文明建设作出战略

部署。习近平总书记关于生态文明建设和生态环境保护作出一系列重要指示，强调要大力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。李克强总理强调指出，水污染直接关系人们每天的生活，直接关系人们的健康，也关系食品安全，政府必须负起责任，向水污染宣战，拿出硬措施，打好水污染防治“攻坚战”，建立防止“反弹”的机制，以看得见的成效回应群众关切，推进绿色生态发展。2015年《政府工作报告》提出实施水污染防治行动计划，加强江河湖海水污染、水污染源和农业面源污染治理，实行从水源地到水龙头全过程监管的工作任务。张高丽副总理多次作出相关批示,召开会议深入研究，提出明确要求和具体部署。

按照党中央、国务院的统一部署，环境保护部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、卫生计生委、海洋局等部门，共同编制了《水污染防治行动计划》（以下称《水十条》）。

二、编制过程

尽管我国水污染防治工作取得了积极进展，但水环境质量差、水资源保障能力弱、水生态受损重、环境隐患多等问题依然十分突出。主要原因是治理水平偏低、污染物排放总量巨大；此外，产业布局不合理、科技支撑和投入不足、法律法规标准

和管理体制机制不完善、节水和环境意识不强等也是重要原因。

针对水污染防治工作面临的严峻形势，充分吸收国内外成功经验，借鉴相关科研成果，起草工作自2013年4月起，主要经历了准备、编制、征求意见和报批4个阶段，先后6次征求中央及国务院34个部门和单位意见，两次征求各省（区、市）人民政府意见，3次组织专题调研，历时近两年，30易其稿。2014年12月31日，国务院常务会议审议并原则同意《水十条》，根据会议精神。2015年2月26日，中央政治局常务委员会会议审议通过《水十条》。2015年4月16日，国务院正式向社会公开《水十条》全文。

三、重大意义

继发布实施《大气污染防治行动计划》后，国务院近期印发《水十条》，这是我国环境保护领域的又一重大举措，充分彰显了国家全面实施大气、水、土壤治理三大战略的决心和信心。制定《水十条》，是党中央、国务院实施全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国重要战略，推进环境治理体系和治理能力现代化的重要内容，体现民意、顺应民心，必将对我国的环境保护、生态文明建设和美丽中国建设，乃至整个经济社会发展方式的转变产生重要而深远的影响，意义重大。

（一）建设生态文明和美丽中国的应有之义。十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局，

提出努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。生态环境优美宜居是美丽中国的重要内容，有利于增强人民群众幸福感，增加社会和谐度，拓展发展空间、提升发展质量，对建设生态文明和美丽中国至关重要。《水十条》充分发挥环境保护作为生态文明建设主战场、主阵地的作用，以改善水环境质量为出发点和落脚点，提出到2020年全国水环境质量得到阶段性改善的近期目标，为实现中国梦保驾护航。

（二）落实依法治国，推进依法治水的具体方略。十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署，明确要求用严格的法律制度保护生态环境。新修订实施的《环境保护法》及其配套法规规范，全方位解决法治偏软、制度偏松等问题。如何贯彻依法治国战略，依法保护水环境已成为当务之急。《水十条》按照十八届三中、四中全会精神及国务院要求，严格执行《环境保护法》、《水污染防治法》等法律法规，将环评、监测、联合防治、总量控制、区域限批、排污许可等环境保护基本制度落到实处，明确法律规定的环保“高压线”、开发利用的基线和限期完成的底线，形成依法治水的崭新格局。

（三）适应经济新常态的迫切需要。中央在深刻认识我国经济发展呈现增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段性特征后，作出“经济进入新常态”的重大判断。当前，全国主要污染物控制指标开始呈下降趋势，总量却仍保持高位；人民群众对环境质量改善新期待越