浅议规范行使统计行政处罚自由裁量权

浅议规范行使统计行政处罚自由裁量权

统计行政处罚自由裁量权是指县级以上政府统计机构在统计行政执法工作中，根据行政管理的客观需要，在统计法律法规规定的范围和幅度内，按照法定程序，自由进行选择或者自由根据自己的最佳判断，对统计违法行为予以处置的权力。统计行政处罚自由裁量权的行使，应该是正义、公平、合理的。《中华人民共和国统计法》是当前统计行政处罚自由裁量权的主要来源和依据，《统计法》相关条款所规定的处罚区间，赋予了统计行政机关较大的自由裁量权，使用好这项法定权力，对统计执法工作具有极大的促进作用。

一、规范行使统计行政处罚自由裁量权的含义和作用

所谓规范行使统计行政处罚自由裁量权，就是从行政效率原则出发，赋予统计行政执法机关一定的自由裁量权，同时要求其根据立法本意和实际案情，结合自身的正确判断，对在日常执法工作中碰到的各种千差万别的统计违法案件，合法、合理地行使行政处罚自由裁量权，及时、公正地做出处理决定。规范行使统计行政处罚自由裁量权，能够增强统计行政执法的有效性和灵活性，有利于打击统计违法行为，加强统计基层基础规范化建设，提高统计数据质量，还有利于保护当事人的合法权益，促进社会稳定，同时可以维护统计法律法规的立法宗旨，对政府统计部门树立公平、公正的良好社会形象，也具有十分重大的意义。

二、行使统计行政处罚自由裁量权存在的问题

在执法工作中，统计行政执法机关有可能会受各种主客观因素的影响，滥用行政处罚自由裁量权，即出现相同情况不同处理或不同情况相同处理的问题。例如，两个存在统计违法行为的企业，生产销售规模相当，统计违法事实和情节相似，而最终的行政处罚决定是一个处以警告并高额罚款，一个却仅以警告了事。自由裁量权的滥用会导致执法不公，引起统计调查对象的不信任，产生对立情绪，对统计调查、统计执法不再配合，从而影响政府统计部门的公信力，危害整个统计事业的健康发展。结合统计执法实践，我们试图寻找一些有可能导致行政处罚自由裁量权被滥用的原因：

（一）对统计违法情节轻重的自由裁量存在困难。行政处罚自由裁量权是行政机关在法定范围之内可选择的处置权力。如果法律法规不能够首先对统计违法情节的轻重做一个比较明确的界定，自由裁量权的规范行使就会显得无从谈起。《统计法》第四十一条第二款有“情节严重”的表述，但到底什么样的情节是“严重”的，现行统计法律法规没有明确的说明，界限比较模糊，缺乏可操作性，很容易造成执法机关和行政处罚相对人各自对其作有利于自身的解读，引起法律纠纷，更有可能造成办“人情案”的情况。

（二）现行统计法有关处罚的条款规定区间过宽，导致自由裁量空间较大。例如，《统计法》第四十一条第二款规定，“企业事业单位或者其他组织有前款所列行为之一的，可以并处五万元以下的罚款；情节严重的，并处五万元以上二十万元以下的罚款”。这一法律条款不仅赋予了统计行政机关0—5万元和5—20万元的巨大裁量区间，还有“可以并处”的字样，也就是说，对相关统计违法行为是否予以经济处罚是模棱两可的。这样的处罚空间在提高统计执法灵活性的同时，也必然给统计行政机关在处罚额度上的决定带来困扰，增加了执法难度，可能引起自由裁量权的滥用，造成行政执法的不规范，增加统计执法风险。

（三）各级、各地政府统计部门制定的行政处罚裁量标准有明显的局限性。当前，各级、各地政府统计部门已逐步制定并试行行政处罚裁量标准，但有关“提供不真实统计资料”违法行为裁量标准的制定仍是难点所在。少数地方单纯以违法数额占应报数额的比例为依据制定裁量标准，这只对某一类具有相似违法事实和情节的单位有效，如果一律按照此项规定执行，势必会造成统计执法实质上的不公。因为有些单位规模不大，统计违法数额的绝对数较小，但是其相应的基数也很小，这就使得违法数额占应报数额的比例比较大；反之亦然。例如，某广告公司全年“营业收入”填报数为104千元，实际数为180千元，瞒报76千元，

违法数额76千元肯定不算大，但相应的违法比例达到42.2%，如果按照以违法比例为依据制定的裁量标准予以处理，要予以该单位大额经济处罚，这明显是有失公平的。另外，大部分政府统计部门只将调查对象的实际产值或收入的规模与违法比例相结合，制定裁量标准，解决了裁量提供不真实产值或收入违法行为的问题，但统计报表涉及各行业、各专业，统计指标各不相同，各自的计量单位也不一样，如果只用产值或收入的大小标准去衡量所有统计指标填报错误时所产生违法行为的严重程度，又会产生实质上的不公。例如，某玩具制造企业主要靠工人手工装搭产品，全年电力购进实物量填报数为16万千瓦时，实际数为4.76万千瓦时，违法数额为11.24万千瓦时，违法比例达236.1%，该企业年产值超过5000万。如果按照该企业产值大小和违法比例，应予以大额罚款，但其违法指标是电力购进量，且违法数额并不大。这就给统计行政处罚工作带来了一定的难处，使得执法人员在裁量标准的适用上无所适从。

（四）执法者个人因素的影响。不可否认，除了现行统计法律法规、规范性文件的局限，个人因素对自由裁量权滥用问题的影响无疑是巨大的。在行政执法过程中，执法者个人的工作能力、认识能力、知识水平、道德水准等，也可能会引起自由裁量权的滥用；另外，当今社会多元化的利益关系、人与人之间的感情因素，也都有可能使执法者从个人利益角度考虑或碍于个人情面，在个案处理上失去公正性。

三、对规范行使统计行政处罚自由裁量权的建议

统计执法工作对整个基层统计工作具有保驾护航的作用，政府统计部门应无比珍惜法律赋予的自由裁量权，谨慎使用这种权力，并不断从统计立法、内部权力制衡、外部监督等方面出发，对统计行政处罚行为进行反思，从而进一步规范行政处罚自由裁量权的行使。

（一）进一步加强统计立法工作。从广义的立法角度控制统计行政处罚自由裁量的幅度，是规范行使统计行政处罚自由裁量权的根本所在。各级立法机关在修改或者出台统计法律法规时，对原来一些模糊的违法情节认定条款应予以相对明确化、具体化，使行政执法人员在处理统计违法案件时，有一个比较统一的认定违法情节的标准。各地在制定、修改行政处罚自由裁量标准的规范性文件时，应当把产值、收入、主要能源消费品种的消费量、劳动工资支出额等出现违法行为频率较高的统计指标相区分，分指标地考量违法数额的绝对数与相对数，有区别地制定相应的裁量标准，从而提供一个更合理、操作性更强的统计行政处罚裁量空间。此外，要结合统计违法单位的主观过错，认真判断其故意还是过失的心理态度，最终作出行政处罚决定，相信这样的处罚裁量结果能够较好地体现规范行使自由裁量权的要求

（二）坚持案件审理集体讨论制度。没有内部制衡的权力会被滥用，并导致腐败。用集体讨论的方式来制约统计行政执法是防止行政处罚自由裁量权被滥用的有效途径。不论违法案件的案情复杂与否，均应坚定不移地实施案件审理集体讨论制度，每一个案件都要经过行政处罚事先告知前和行政处罚决定前的两次审理，每次案件审理会均要由局主要领导、分管领导、法制部门负责人及案件承办人参加，并将案件集体讨论情况记录在案。在案件审理过程中，先由承办人讲述案件情况和统计违法单位的基本状况，再由各与会人员提出处理意见和理由，最后形成处罚决定，若有人持保留意见态度的，也要如实记录，并由与会人员签名确认。案件的集体讨论制度，可以在较大程度上预防经办人员在案件处理过程中发生徇私舞弊的现象，防止由于个人因素在定性、处罚上的片面性、错误性，减少假案、错案发生的可能性，确保了案件处理的公正性。

（三）坚持行政处罚裁量说明制度。裁量说明制度可以促使统计行政机关在作出处罚决定的过程中，尽量避免恣意、专断、偏私等因素，因为只有客观、公正的理由才能够经得起推敲，才有说服力。政府统计部门在行政处罚过程中，要在法律文书上阐述立案、调查、审理及作出行政处罚等环节上认定的事实、相关证据、适用的法律条款以相对应的自由裁量幅度和理由，有从轻或者减轻处罚情节的，还要具体说明。处罚裁量说明制度有利于表明处罚

行为是理性思考的结果，有助于增强人们对处罚决定合理性的信心，避免执法者和被执法者陷入对立，减少无谓的争议。

（四）坚持行政处罚案件信息公开制度。公开统计行政执法案件信息，有利于提高政府统计部门行政执法的透明度，接受社会监督，促进依法行政。政府统计部门要充分利用现代网络信息技术，在政府统计网站上开辟“行政处罚结果网上公开”专栏，定期公开所查处所有统计违法案件的相关案情和处罚结果，同时要切实履行统计保密义务，对违法当事人的名称、住址等相关信息要进行保密处理。统计执法案件信息的公开，不仅是为了做好统计普法宣传工作，提高统计调查对象的统计法制意识，而且是为了让广大的统计调查对象乃至全社会，都来监督政府统计部门行政执法权的行使，特别是行政处罚自由裁量权的规范行使，让政府权力真正实现在阳光下运行。

（五）坚持统计行政执法案卷评查制度。案卷评查不仅是对案卷制作质量的评查，而且是对整个案件处理规范性的审查，属于事后监督的范畴。政府统计部门应要求法制科室定期对所有案卷进行自查，并让其他业务科室参与到案卷评查中来，从而督促法制工作人员更加慎重地行使行政处罚自由裁量权，努力把所有统计违法案件都办成经得起考核的案件。上级统计部门对下级统计部门或者政府法制部门对同级统计部门进行案卷评查时，案卷抽查不能只抽一个，应该至少抽取三个案卷，这样更能体现被评查统计部门的总体案卷水平。另外，评查部门应当贯彻落实相应的责任追究制度，对在评查中发现有严重滥用行政处罚自由裁量权行为的，应当追究被评查统计部门的相关责任。

四、结束语

统计行政执法工作起步晚，又具有自身的特殊性和复杂性，行政处罚自由裁量权的规范行使还需要一个逐步完善的漫长过程。在这个过程中，我们不仅要借鉴其他执法部门在这方面的有效经验，提高执法人员的统计业务素质，提升统计法制知识水平，更要让执法人员牢固树立起统计法治理念，以执法为民为本质要求，以公平正义为价值追求，以服务大局为自身使命，在统计执法工作实践中积极探索，努力提高统计执法的总体水平，灵活准确地运用行政处罚自由裁量权，惩治各类统计违法行为，保证统计数据质量，维护正常的统计工作秩序。