城投类企业资产管理与经营模式探讨

城投类企业资产管理与经营模式探讨

一、城投类企业的发展历程

上世纪九十年代初, 为改变计划经济体制下城市基础设施建设投 资和管理模式,经营城市资产,各地相继组建了专门从事城市基础设施 建设的平台类投资公司。

城投公司的真正繁荣始于2008年下半年,在4万亿投资的刺激政策 出台后, 商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建 设,制约城投企业发展的融资问题得到暂时缓解。随着发展,城投类企 业在不同阶段呈现出不同的投资和经营导向:

1 、政府功能阶段

企业成立初期,主要根据政府意图,依托政府未来财政通过财政拨 款、土地注资、银行贷款完成基础设施建设等任务, 企业仅充当了政 府的投融资工具。企业资产主要是非经营性在建工程, 缺乏经营性资 产。目前, 许多市、县级的城投企业仍处于政府功能阶段。 2 、混合经营阶段

企业除了承担政府功能外,同时还利用垄断优势,获取优惠政策与 经营资源,参与市场竞争,通过市场化手段实现政府功能,发挥国有资产 影响力,实现政府职能的企业化运作。在本阶段,企业经过若干年的建 设,积累了大量的非经营性资产,取得了一定区域的垄断优势,随之也拥 有了一定量的准经营性和经营性资产。本阶段的重点任务是理顺投 入产出关系,建立市场化的经营模式,积极调整优化资产结构,提升经营 性资产效益,建立收入实现机制、提高资产变现能力,这是城投类企业 由纯粹的政府功能企业转向市场化独立经营主体的关键。哈尔滨城 投、重庆城投、天津城投等是本阶段的典型企业。

3 、自主经营阶段

本阶段企业并没有被政府赋予特定的功能, 而是作为纯粹参与市 场竞争的主体,通过其自主经营,充分利用社会资源,实现自主发展与国 有资产保值增值。上海城投、首创集团、中天城投、云南城投等基 本实现自主经营。

城投类企业的发展历程充分证明,在实现政府功能的同时,积极调 整资产结构, 盘活存量资产, 提升资产效益, 理顺投入产出关系, 确立市 场化的经营模式是实现企业战略转型与可持续发展的关键。

二、城投类企业资产管理的不足

城投类企业作为政府投融资平台,投资规模大、非经营性资产多, 投资决策受政府影响较大,因此资产管理较市场化的企业而言,存在以 下不足:

1 、投资任务重论证不充分

囿于投资规模大、投资期长,任务重、时间紧,社会效益大于经济 效益等原因, 一些项目立项前并未对相关市场供求关系、产业投资的 经济效益进行周密调研或精细测算, 导致建设成本、经济效益及市场 化程度不高等情况出现。

2 、资产规模大管理不到位

一是“重建设,轻管理,弱经营”导致了部分存量资产利用率低,完

好率低;二是资产管理制度建设、机制建设和业务流程不完善,制约了 资产管理水平的提高。

3 、资产盘活难以展开

一是为维系资产与负债规模的匹配,保证持续融资能力,满足需要, 从而降低了资产的流动性, 制约了资产盘活工作;

二是庞大的资产需要梳理、优化、整合等资产运作后, 才能实现

向资本运营的转变,才能通过资本市场实现产权流动或变现,但内部资

产的重组与整合往往因账务不清、成本过高、人员分流困难等因素

导致资产盘活难以展开。

三、城投类企业的资产分类

根据项目区分理论, 城投类企业资产可为经营性、准经营性与非

经营性资产, 并据此决定经营管理模式、资金渠道及权益归属等。①

1 、非经营性资产

指无收费机制、无资金流入的资产, 这是市场失效而政府有效的

资产,其目的是为了获取社会效益和环境效益,市场调节难以对此起作

用,这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担,依托城投企业完

成。

2 、准经营性资产

指有收费机制和资金流入,具有潜在的利润,但因其政策及收费价

格没有到位等客观因素, 无法收回成本的资产。该类资产附带部分公

益性,是市场失效或低效的资产,因其具有不够明显的经济效益,市场运

行的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口,需通过政府适当贴

息或政策优惠维持运营。

3 、经营性资产

①

②

③表1 基础设施资产分类表② 上海城市发展信息研究中心:《经营城市如何区分经营性和非经营性项目》,《城市经济专题》,第14页。 王群:《天津市市政公用设施投资体制改革研究》,天津:天津理工大学,2006,第页。 方虹,徐璐:《美、澳、新非经营性国有资产的管理模式》,《产权导刊》,2007年第一期,第35页。

周培.天津城市基础设施建设投资集团有限公司运作新模式分析,[D].天津:天津理工大学,2008年,第80页。 刘勇:《城市基础设施经营模式探析》,《集体经济,经营之道》,2010年第8期,第83-84页。 ④⑤

项目

属性

基础设施项目 投资主体 资金来源 备注

经营性

项目

收费高速公路、桥梁、供水、天然气、

煤气、热力的源头设施、中小运量的

公共交通、公共场所的保洁、公共厕所。

全社会投资 市场化融资 市场调节价，政府进行监管，

防止垄断形成。

准经营

性项目

地铁、轻轨交通、供水管网、输配气管网、

集中供热管网、大运量公共交通。

政府及社会

投资主体

政府提供适当补贴，

吸纳社各方投资。

在价格制定上，政府要进行

管制，兼顾社会和投资方的利益。

非经营

性项目

敞开式城市道路、污水处理以及收集管网、

垃圾处理设施、绿地广场、道路照明。

政府投资 政府财政投入为主，以固定

税种（费种）作为保障。

政府定价，创造条件引入

竞争机制，按照投标制度进行操作。指有收费机制和资金流入,可通过市场有效配置的资产,目的是利 润最大化,实现资产保值增值,通过纯粹的市场化经营手段实现收益。

四、城投企业的资产管理模式

1 、全覆盖的资产管理模式

根据城投类企业资产特点、管理现状和未来发展趋势, 全覆盖的

资产管理模式是适用城投企业的科学管理模式, 即根据资产管理工作 每项业务要求,结合该项资产特点,采取差异化的管理方式,确保每项资 产的每个方面、每个阶段能够管理到位, 努力实现每一项资产的保值 增值。

一是固定资产的全寿命周期管理, 即从固定资产取得、日常养

护、改扩建、维修、调拨、抵押、处置到最后的报废核销等全部纳 入管理范畴。准确掌握资产总量、结构、质量等情况, 为优化资产结 构, 提高资产效益提供决策依据;

二是股权资产的全过程管理, 是指股权管理工作要覆盖股权投资

的前期论证阶段、参股子公司运营阶段、股权投资退出阶段, 确保财 务状况报告制度、重大经营决策报告制度、外派董监事工作制度贯 彻落实, 达到防范投资风险、提高投资收益的目的。

三是资产运行效益的全过程分析, 即综合分析资产总量、结构和 质量, 为资产盘活、资产结构优化提供依据。

2 、重点把握几个环节

一是规范资产取得与处置程序。这是降低企业市场化法律风险 的制度保障。

企业经营的重要环节是将资金变资产,再将资产变资金,即资产的

取得和处置, 它们都伴随着相应的市场风险和法律风险。政府指令性 投资较多,难免项目前期论证不充分,市场调研不够深入,个别资产的取 得和处置手续不够规范。因此,亟需规范资产取得和处置程序,确保投 资论证的科学合理、转让处置的合法有效, 有效降低企业经营的市场 化法律风险。

二是加强资产管理的业务流程控制。这是实现资产安全完整的 根本保证。

固定资产管理涵盖了固定资产的取得、调拨、抵押、租赁、处

置、盘点、核销等环节, 产权管理涵盖了产权的占有、变更、注销登

记和资产权证的管理等事项。相应的业务流程要体现出决策控制,明

确风险节点。

三是理顺经营关系、理清资产投入产出。这是实现企业可持续

发展的根本途径。

明确资产的投入产出及盈亏平衡点, 才能相对准确的预测投资回

收期、预期收益,进而开展市场化的经营活动。否则,“成本不清,售价

不定, 效益不明”, 市场化经营无从谈起。

五、不同类别资产的经营模式

城投类企业不同的经营性、准经营性和非经营性资产, 其收入实

现、投资回收方式和经营周期差异较大, 没有统一的经营模式和盈利

模式,需要按照资产类别进行差异化经营。核心目标是创造条件,使非

经营性、准经营性和经营性资产性质相互转化。

1 、非经营性资产: 建立收费机制或补偿机制

非经营性资产的最终投资主体是政府, 资金来源应为财政拨拨款结

合企业贷款, 政府委托城投企业控制投资造价、完成建设投资任务。

资产的投资及运营养护应当由政府统一筹划、统一支付, 并建立相应

的资产代建采购机制和成品养管机制。

与此同时, 政府应提供城投企业所得税、契税等税种方面一定的

税收优惠, 采购或补贴收入产生的经营力得不纳入国有资本收益上缴

范畴。

事实上,美国法律规定政府财产公益类公司也是这样的经营理念,

这类企业不纳税,不缴利润,接受国会拨款和自我发展。国家对发电、

流域治理、农田肥料、客运等公益事业给予补贴拨款。③

对于非经营性资产经营问题, 具体而言:

（1）由城投企业投资开发的, 企业应积极推动政府采购模式, 项

目开建前与政府签订采购/回购协议,建成验收后由政府按协议采购,必

要时资产回注。

（2）对变现能力较小、且不利于维护养管的公益性资产,企业应

资产移交,同时明确维护养管渠道。此类公益性资产包括:除快速路及

其立交、河道桥梁以外的其他路桥资产、泵站、路灯设施、雨水管道、部分公园绿地、河道治理和铁路沿线整治所形成的资产等。

（3）对利于养护管理的单体量大、相对独立且与经营项目相关的公益性资产,政府采购后注资到城投企业,增加净资产量,同时明确企

业的养护管理实现机制。可考虑按照养管设施资产量占全市的比例

向政府申请相应比例的城市维护费,并纳入政府财政预算,或通过开口

收入或其他方式获取收益以弥补养护费用的不足。

大型公园和绿地可与政府构建收益补偿机制等, 比如大型水库开

发为旅游景点、公园收费或提高门票价格。④将非经营性资产转化为

经营性或准经营性资产。

2 、准经营性资产: 财政补贴、特许经营、科技创新、构建

产业链

城投企业投资形成的准经营性资产,具有一定的社会公益价值,由

企业独立投资, 在运营过程中财政给与一定的运营补贴达到持续经

营。补贴资金来源可以是政府城建资金、土地收益及过桥过路费等, 政府也可以提供运营类企业贴息贷款、担保贷款、划拨必要的土 地、税收优惠等政策。

政府应授予城投企业准经营性资产的特许经营权, 比如城市轨道

交通建设项目,可以赋予城投公司道路两侧土地的经营开发权,即通过 房地产综合开发或土地权益转让的所得收益用于补充轨道交通建设 资金、运营费用。⑤

城投企业也要积极构建产业链条, 降低成本。污水处理、污泥干 化、中水、垃圾发电可以建立四位一体的经营模式。如污水处理厂 的污水处理后再用来浇花种草、洗路、洗车、灌溉农田, 形成中水供 应,从而为污水处理厂增加额外收入。污水过滤后的污泥,经过干化后 可作为垃圾发电的助燃剂。

此外, 科技创新的应用, 生产工艺的改进, 也可以降低生产成本, 增 加收益。

3 、经营性资产: 市场导向型经营

经营性项目的建设, 由城投公司作为项目主发起人, 吸引多元投 资。

有预期投资收益的经营性资产,建设完成后可积极申请政府特许

经营权, 如基础设施商业冠名权、户外广告资源特许经营权、地铁轨 道特许经营权、地下通信管道专营权、加油（气）站特许经营权、 快速路特许经营权、桥下空间经营权等,探索整合企业公共资源,优化 资源配置。

为突出城投企业主业,规避同业竞争和关联交易,可以对经营性资 产板块进行梳理,按产业性质将经营性优质资产分类组建相应的子公 司,由子公司按市场化规则经营,发挥产业集中优势,最终形成以母公司 为成本控制中心、子公司为利润实现中心的资产管理和经营模式。 发展到一定阶段时, 可以通过上市利用资产市场壮大经营实力。 实际上, 城投类企业的经营模式构建就在于设计非经营性、准经

营性资产向经营性资产的转化,外部要优化制度设计,积极向政府争取 补贴和特许经营,开辟收益渠道,内部要努力提高技术和管理水平,从而 提高资产经营效益。

综上所述,城投公司在发展的过程中积累了庞大的资产和资源,必 须建立规范合理、全面有序的资产管理体系, 通过资产运作和资本经 营,形成清晰高效、健全得当的经营模式,这样才能实现投融资资金的 良性循环, 实现企业经营的可持续发展。