谈如何实现社会保障可持续发展
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谈如何实现社会保障可持续发展
可持续发展是中国跨世纪发展的重大战略选择。它是一种以自然界的持续发展为基础,以经济持续发展为任务,以社会持续发展为目标的新发展观。作为可持续发展战略的内在构成要求,社会保障可持续发展既属于经济可持续发展,但更主要的是属于社会可持续发展的范畴。国际经验表明,没有社会保障可持续发展,也就没有经济和社会持续发展。
我国实现社会保障可持续发展的条件
社会保障可持续发展是一项复杂的系统工程,实现社会保障可持续发展需要具备许多条件,就我国当前情况而言,最重要的条件是社会保障可持续发展与经济可持续发展相协调、社会保障基金来源的可持续性和运行机制的逐步优化。
1.社会保障可持续发展与可持续发展的其它方面(尤其是经济方面)相协调和配套。社会保障可持续发展是整个可持续发展战略的一个子系统。它与可持续发展的其它方面是相互依存、相互关联和互补的。从社会保障的产生来看,它是同工业化与生俱来的;是与市场经济的发展相伴而行的。社会保障是市场经济正常运行的必要条件:一方面,建立社会保障制度有助于改善社会投资环境,有利于解决社会分配不公,实现收入分配“公平”和社会安定的重要手段。另一方面,建立社会保障制度,又有助于调节经济资源的配置,尤其对资源存量结构的调整具有重要的意义。比如,没有社会保障及其可持续发展,就难以对企业实行破产、兼并和重组,难以进行产业、产品结构调整(中国企业深化改革碰到的最大难题正是出自这个方面)。因此,社会保障可持续发展,远不是社会保障机构就能解决的,它归根到底取决于经济和社会可持续发展,取决于经济实力的不断增加。
2.社会保障基金来源的可持续性。社会保障的实质是物质保障,而基金是社会保障的物质基础,所以基金来源问题是社会保障核心问题。从这种意义上说,社会保障是否能实现可持续发展,主要取决于基金来源的可持续发展,基金来源的可持续性包括相互联系的两个方面:一是拥有稳定的基金来源,并且能够保障社会成员的基本生活需求;二是基金数量逐步增长,并能实现保值增长。基金来源可持续性归根到底取决于经济实力的不断增强,取决于社保基金投运机制是否完善。目前制约我国社保基金来源可持续性因素很多,主要有:(l)社会保障支出越来越大,基金积累和支出速度已经超过了经济发展速度,尤其是随着老年人口迅猛增加,养老、医疗保障支出大幅度攀升,国家和企业都感到不堪负担。(2)社会保障覆盖面狭窄,参加社保基金统筹企业和个人不多,基金来源渠道不畅。(3)基金收缴缺乏刚性,有许多地方基金不能按时足额收缴,企业拖欠严重,从而严重地影响了基金的正常运转,有些地方甚至出现入不敷出的局面。(4)监督——制衡机制不健全,基金挤占、挪用问题严重。就已查明的情况来看,1993年全国有51亿元的社保基金被挪用,占基金总额10%,1994年64亿元的基金被挪用,占基金的15%,社保基金被挤占、挪用,造成了部分社保基金的流失或使基金处于高风险状态。(5)社保基金保值增值难以实现,贬值问题严重。按现行政策规定,我国的社保基金只能存入银行和购买国债,事实表明,在通货膨胀情况下,社保基金存入银行和购买国债是难以保值增值的。如在 1987-1996年的连续 10年中,有4年(87、88、89、94年)的社保基金各期存款利率是低于同期通货膨胀率;1993年和1995年的3年期以下的存款利率也低于通货膨胀率,只有1990年社保基金各期存款利率高于通货膨胀率,国债利率虽然高于同期银行存款利率,但社保基金投资于国债,同样也面临着贬值风险。
3.良性运行机制。良性运行机制是社会保障可持续发展必不可少的重要条件。它主要包括这几个方面:(l)完善的法律体系。从某种意义上说,社会保障也是一种法律保障,没有相应的法律法规,社会保障很难成功实施,而我国有关社会保障的法律和法规很少,法制不健全,制约了我国社会保障的可持续发展。(2)统一的社会保障管理机构,高效的管理水平。统一的管理机构是社会保障持续协调发展的组织保证,也是社会保障持续发展的关键。因此,建立统一的社会保障机构,对于促进提高管理水平,促进社会保障可持续发展是至关重要的。而我国目前社会保障管理体制存在的突出问题是,体制不顺,管理机构过于分散,政策不统一,不利于社会保障统一管理和协调发展。(3)形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制,确保社会保障基金的保值增值。基金是社会保障的物质基础。因此,良性循环的社会保障基金筹集、运营机制是确保社保基金保值增值的重要途径和方法,是社会保障可持续发展的重要条件。而我国目前的问题是,基金保值和增值问题没有得到解决,制约了社会保障事业的健康发展。
我国实现社会保障可持续发展的对策
1.加快社会保障法制建设步伐。在市场经济发达的西方国家,有关社会保障的法规体系是十分完善的,多数国家都有十几部,有的国家甚至多达几十部,西方一些学者甚至认为,社会保障的实质是法律保障。近几年来,随着市场经济和社会保障事业的发展,我国制定了有关社会保障或含有社会保障内容的法律法规,但尚未形成体系,且修改变动频繁,缺乏权威性。尤为突出的是,到目前为止,我国还没有社会保障的根本大法——《社会保障法》、因此,随着社会保障制度发展的深入,应该尽快出台《社会保障法》,并在此基础上逐步地完善社会保障法体系,为社会保障的健康协调发展提供法律保障。
2.建立多层次的社会保障体系。目前,我国城镇职工基本养老保险金的工资替代率普遍较高,多数地方达到了80—90%,而世界上多数国家养老的工资替代率为40—60%。为此,许多企业缴纳的养老保险统筹费达职工工资总额的25%左右,有的甚至高达30%,随着社会保险项目(如医疗保险、失业保险)的增加,统筹费用将继续增大,企业不堪负担。长此下去,必将影响社会经济发展。我国基本养老保险金的工资替代率普遍较高,原因很多,其中一个重要的原因是养老保险层次过少,国家和企业承担了主要的养老保险责任,而家庭保障和商业保险则注意不够,实际上养老保险(包括医疗和失业保险)应当分为国家、企业、家庭和商业四个层次,在我国家庭保障仍将是我国社会保障的基础工程之一,理应大力倡导,充分发挥家庭在社会保障中的独特作用,商业保险尽管以盈利为目的,然而它客观上对社会保障能够起到补充作用,应当支持其发展。
3.尽快开征社会保障税。我国的社会保障资金筹集依靠的是行政手段,缺乏刚性,企业拖欠和拒交问题严重,征收十分困难,存在社会保障费入不敷出的情况。要改变这种局面,必须实行“费”改税。一般说来,依法征收社会保障税比依靠行政手段统筹社保基金更有权威性、强制性和普遍性。目前世界上有50多个国家采取了以税收方式征收社会保障基金,效果不错,借此经验,我们应当积极创造条件,尽早地开征社会保障税,以确保社会保障基金有稳定的来源。
4.完善社会保障管理体系。建立统一的管理体系,是社会保障可持续发展的必然要求。然而,我国社会保障体制不顺,缺乏有效的监督和协调机制,严重地阻碍了社会保障事业健康和协调发展。因此,我们应该尽快地建立起具有权威性的统一社会保障机构,统一组织、协调和管理社会保障重大事宜。具体的管理工作由劳动、民政、人事和卫生部门分工负责,主要是行政统一社会保障机构赋予的各项管理职能,并定期向社会保障机构报告工作。同时,还要成立社会保障监督机构,建立与健全监督机制,主要对社会保障基金的经营管理实施有效监督,严禁社保资金挪作他用,甚至流失,确保社保基金的保值增值,为社会保障可持续发展提供稳定的资金来源。
5.把社会保障的诸项目有机地结合起来,促进其协调发展。社会保障内容丰富,它不仅包括社会保险,而且包括社会救助、社会互助、社会优抚、社会个人储蓄性保险等形式。在建立和健全保障事业过程中,我国对社会保险(尤其是养老、失业和医疗保险)关注较多,投入较大,而对其它项目的社会保障却重视不够,有的甚至被完全忽视,这严重地制约了社会保障协调和持续地发展。当前和今后一个时期内,我们在完善社会保险诸项目的同时,应当特别注意发展社会互助、社会救助功能,保障社会特殊群体的基本生活,不仅老有所养、病有所医,而且残有所助,贫有所扶,从而充分地发挥社会保障“安全网”的作用。
6.应把社会保障列入各级政府可持续发展规划和计划之中。
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