陈振明《公共管理学》人大03版完全笔记

公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径完全笔记

陈振明--人大03版

第一章 绪论：公共管理学的视野

第一节 公共管理及其相关概念

一、公共管理与公共行政的概念（P2-P3其他学者对概念的理解不需要看）

①“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律。关注的焦点是过程，程序以及办公室的管理）传统的公共行政学以及公共行政学院 主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。

②“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的知识办事以内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。（关于公共管理的详细定义，黄建荣的《公共管理新论》书的前几页有完整表述，可参见）

二、“公共管理”与“私人管理”的异同。(简答，非常重要，是矿大12年的真题，其他高校考过N次)

A、差别。

（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。

（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。

（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管

理系统要复杂和严格得多。

（5）与私人部门的管理不同，公共管理有明显的政治性和公共性。

B、联系。（1）都包含了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。

三、公共物品的概念（名词解释+简答，中山大学09真题）

（1）公共物品

是与私人物品相对应的概念：指消费具有非竞争性和非排他性，一般不能或不能有效通过市场机制有企业和个人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非竞争性、非排他性、外部性。

公共物品的分类：1、按特征分，分为纯公共物品和准公共物品，凡是能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是纯公共物品，如国防。凡是不能严格满足消费上的非排他性等特征的物品就是准公共物品。如能源交通等2、按形态分，可分为有形的公共物品和无形的公共物品。有形的指看得见摸得着的公共物品如公共设施，无形的主要指政府提供的法律政策和制度一类的服务。3、按范围地域分，分为全国性的公共物品和地方性的公共物品，前者主要由国家和中央提供的，如国防外交等，后者主要由地方政府提供，如城市基础设施。

（2）“治理”与“善治”（了解下）

①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，

社会——控制系统及自组织网络六种用法。

②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法，法治，负责，透明，有效的政府成为善治的基本要素。

第二节 公共管理学范式的兴起

一、对传统公共行政学范式的批评（只需了解）

二、公共管理范式的出现

两种途径——“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）

（1）①“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究方向，重视定量分析方法，尤其是经济

学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府的项目，公共组织和私在所有不重要的方面是相同的。

②“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。

（2）共同点：以组织外部定向（关心行政机构以外的东西），强调政治因素在管理中的作

用；重视规范研究并关心改善管理绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。

（3）各有所长：①P重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视

吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。②B强调的研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比较为基础的综合框架，重视战略管理，关心过程，强调公，私的相似性，很少区别。

三、公共管理范式新在何处（只需了解，P16-P18都不用看）

公共管理途径的特征：

1、拒斥公共行政学和执行研究2、一种乐观的规范研究领域3、以顶层管理者的战略决策为焦点4、通过案例研究来发展知识5、为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。

第三节 什么是公共管理学

一、对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解（只需了解）

在此补充20页涉及到的POSDCORB:

古利克管理七项职能的提出：在1937年出版的由古利克和厄威克合编的《管理科学论文集》内，古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了有名的管理七职能论。取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB，即Planning(计划)、Organising(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点.

二、公共管理学的研究对象

公共管理学要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其

与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。因此，公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律的学科，他的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。

三、公共管理学的学科特征（非常非常重要，简答题，很多高校考过）

公共管理学的特征及其与传统公共行政学的区别。

（1）研究对象与范围。传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究

公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。

（2）公更具跨学科，综合性的特点。传—建立在政治学基础上，公—不同学科。

（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。

（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。。。。。

（5）公既是实证的又是规范的，传—局限规范研究。

（6）公将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。

四、公共管理学的研究途径和方法

1、研究途径

研究途径有政治学途径、管理学途径和经济学途径。

公共管理学更多的以经济学为基础，因此，经济学途径已成为公共管理学研究的一个主导途径。它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题，主要包括：（1）公共选择理论，将经济人假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。（2）新制度主义或新制度学派是一种新的、影响在不断加强的公共政策研究途径。它强调制度在政治生活中的决定作用，认为制度自身是人类涉及的产物，是工具性指向的个人有目的的结果；制度之所以在社会中存在是因为他们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为角色、约束行为和形成期望，因而它们不仅增加或减少交易成本，而且也形成偏好。（新制度主义可以成为一个小的知识点，是厦门大学08年行管真题）

2、研究方法

（1）系统分析。系统分析是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与层次、整体与结构、结构与功能、整体与环境等的相互联系和相互作用，求的优化整体目标的现代科学方法。

（2）比较分析。要点是通过对不同事物或同一事物在不同阶段的情况等进行比较，从中找出共同点、本质的或规律性的东西。

（3）实验分析。本质是通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据及面貌。

（4）案例分析。要点是对已经发生的公共管理事件，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。

第四节 市场经济与公共管理

一 、公共管理的起源与演变

行政国家：指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体关系，行政权力和活动扩展；具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，大量直接管理和接入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

二、市场经济国家的政府管理实践

简述市场经济条件下政府公共管理的特点（中国人民大学09年真题）

A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。

（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家昼少干预或不干预市场运行。奉行三个原则：么有财产神对不可侵犯原则，契约原则，自我负责原则。

（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。

（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。

B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。

（1）英美的市场主导模式。（2）欧洲或莱茵模式。（3）东亚的政府主导型模式。

三、21世纪我国公共管理面临的挑战（非常重要，大论述题）

A、传统的政府管理模式的弊端――计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。

（1）政企不分、政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。因此需要完善现代市场经济，逐步实现计划经济向市场经济过渡。

B、转型期政府管理面临的挑战。（1）建立与完善市场体制。（2）公共管理或行政管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职能。（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。

2，入世对我国政府管理提出的挑战。（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的行政干预

方式阻碍市场化进程。

（２）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。

（3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。

（论述题记得总结）总之，市场经济的不断完善和加入WTO既给我国政府管理的体制、过程和方式带来了严峻的挑战，也带来了极好的基于。我们必须抓住机遇，迎接挑战，形成与成熟的市场经济体制、WTO的法律框架以及我国社会经济发展相适应的现代化公共行政体制以及新的政府管理模式。

第二章、公共组织理论

第一节 公共组织概述

一、公共组织定义（名词解释，重点）

组织：是指在一定的社会环境中，人们通地相互效而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。组织目标与行为是组织的本质性特征。

公共组织：广义――就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义――国家机关组织。

公共组织、私人组织、第三部门的差异（42-43页，表2－1，了解就好）。

二、公共组织的构成要素（重点，南京大学05；中南财经政法大学06年考研真题）

1、组织人员。任何组织都是以人为核心的。

2、组织目标。组织都是为了实现某个目标而建立起来的。

3、职能范围。是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。

4、机构设置。是承载组织权力的一系列特定的机构的确定。

5、职位设置。指一定机构内职位的确定。

6、权力与职权。权力指影响他人的能力，职权指北组织正式策划你个人的权力。

7、权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。

8、规章制度。是指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。

9、团体意识。是形成组织目标的共同心理基础。

10、组织设计。指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。

11、支持硬件。是组织的物质硬件支持。

12、技术和信息。既包括科学技术也包括政治技术，信息是组织活动更不可缺少的因素。

三、公共组织的类型（重点，简答，人大01年真题）

根据管理公共事务的不同，可分为管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织。

（1）按财务－会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督），大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。