[财税论文]地方债务风险的法律控制

上传者：刘曾荣
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上传时间：2015-04-27
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[财税论文]地方债务风险的法律控制

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地方债务风险的法律控制

「关键词」地方债务，财政风险，预算法
「正文」
“目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁中国经济安全与社会
稳定的头号杀手，”国务院发展研究中心的一位专家在“地方债务问题国际研讨会”上表示
担忧说：“中国地方政府所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人想象，如何解决地
方政府债务风险问题已成为当务之急。”
尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，
但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”，而
且，规模呈加速上升趋势，层级越低的地方政府负债的相对规模也越大。更大的问题还在于，
由于法律的明文禁止，地方政府在举债时大多巧借名目，隐蔽性强，透明度差，造成巨额的
隐性债务，而隐性债务实际上比显性债务更加危险，也更难以监管和控制。
地方政府的债务结构一般由三方面组成：地方政府承借或担保的直接债务；地方政府授
意投融资公司等中间机构向金融机构借款，予以风险承诺指名贷款；由地方国有企业等举债，
并承担偿还责任的间接债务。除金融机构债务之外，还包括拖欠的教师工资、国有企业改制
安置补偿费、挪用的社会保障基金等等社会债务。
地方政府债务的风险防范和解决，主要可通过以下几方面：
一、在宪政层面上，在中央和地方之间按事权划分财权
地方巨额财政负债的形成，根本原因在于地方与中央的事权、财权不对等，地方政府承
担了大量的公共事务，相对于正常的财政收入来说入不敷出。因此，要解决地方政府债务问
题，首先要在宪政层面上，在中央和地方之间按事权划分财权。对于一些应由国家来承担的
公共事务，中央要切实承担起责任，并保证相应的财政供给，而不应在向上集中财权的同时
下方事权，让地方自行筹措资金，最为典型的就是农村义务教育问题。据调查，现阶段中国
财政收入中中央与地方的比例为55：45，而支出的比例为30：70，其中公共服务支出的比
例为46：54.
当前，中国在中央与地方之间划分公共事权和财权尚未法律化，仅有一些国务院制定的
“决定”、“条例”等行政法规，包括影响巨大的分税制改革，都是在国务院的主导下进行的。
今后，对中央与地方的公共事务和公共财政的各自权限要用法律形式固定下来，使中央与地
方在行使公共事权和财权方面有法可依。
二、允许一定条件下发行地方政府债券
由于地方缺乏正常的融资渠道，只好暗中通过各种非正规的渠道大量举债。对于地方政
府这种被逼无奈的选择，中央其实一直都是清楚的，采取睁一只眼闭一只眼的态度。现在，
地方债务的累积已经到了不得不加以正视和解决的地步了。既然地方借债不可避免，与其让
其暗中肆意发展，缺乏监控，不如采用正规的、与国际接轨的发债形式使地方债务显性化，
允许一定条件下发行地方政府债券，给地方政府提供一个合法的融资渠道，既能在一定程度
上减轻中央政府的财政负担，公开、规范的发行方式也有利于监管，防范财政风险的发生。
这就要求修改《预算法》及现行的其他相关法律，使地方政府发债合法化。同时，建立
严格的地方财政风险控制体系及财政风险预警机制，需要组织大规模债务登记调查，编制地
方资产负债表；开展对地方政府信用评级等一系列相应配套制度建设。
三、进一步完善和推进分税制改革，赋予地方政府一定的税收立法权。
分税制改革之后，中央抽走了税收的大头，留给地方的多是一些税源分散、税额小、征
收成本高的“鸡肋”，税收收入根本无法满足地方财政支出的需要。因此，赋予地方政府一

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