税费改革后农村公共物品供给的制度障碍

税费改革后农村公共物品供给的制度障碍

本文围绕着农村中的公共物品投入，分析了农业税费改革对农村公共物品供给所产生的影响。指出农业税费改革后制约农村公共物品供给的制度障碍。最后有针对性地提出了改革农村公共产品供给的制度创新。

关键词：农业税费改革 公共物品 制度创新

我国于1983年在农村实行政社分设，组建了乡镇政府。为了保障乡镇政府能有效运作，乡镇财政同时被建立。经过20多年的实践表明，我国乡镇财政在公共物品提供、激励地方政府发展经济等方面的作用是毋庸置疑的。然而，农业税费改革后，由于乡镇财政收入不足，乡镇财政在农村公共物品供给方面暴露出一系列问题。

我国取消农业税以前，乡镇财政的常规收入一般是由三部分组成：一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分，一般占国税收入的 1/4。在一些以农业为主的区县，税费改革后农业税一般占当地财政收入的30 %以上，有的甚至可以达到 70-80%。对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响比较大。

樊纲（1995）指出：随着收入的提高，居民对公共物品的需求不断增加，引起乡镇财政收入中自筹资金快速增长。孙潭镇和朱钢（1993）认为，乡镇财政中存在自筹资金现象，部分是为了满足当地居民对地方公共物品的需求，其中主要包括：社区基础设施、农村教育、公共管理。然而，在监督不严的情况下，自筹资金容易蜕变为乱收费、乱摊派， 导致农民负担加重和乡镇企业难以发展的恶果。黄佩华等（2002）认为，在农村教育方面中央政府没有尽到应有的责任，致使乡镇政府负担过重。目前看来，农村税费改革在减负方面是有效果的。但是，税费改革大幅度减少了乡村两级组织的收入，使乡村组织运转出现了困难，地方政府在农村公共品供应方面投入无源，不利于社会主义新农村的建设，将会损害农民利益。

农业税费改革对农村公共物品供给的影响

我国1994年实行的分税制改革仅限于中央和省级政府间，乡镇一级仍然是传统的包干体制，导致地方财力明显地向省、市集中，县乡财政赤字增加。处于

五级财政底层的乡镇财政，承担的事权不断增加，结果是乡镇财政支出不断增长，乡村必需的公共物品和公共服务得不到满足。具体表现在以下几方面：

（一）农村基础设施供给不足

农村基础设施供给不足主要表现在农村的交通、供电、用水、邮电条件落后。近些年来中央与省级政府加大了对农村地区基础设施建设的投入力度，但由于农村地区地理条件复杂，乡镇政府财政经济实力较弱，农村基础设施仍不能满足发展的需要。农村地区公路网的行车条件差，公路技术等级、通达水平低，高级路面里程比重较小，除少数地区与局部路段外，路况较差。抗灾能力弱，缺少必要的桥梁和防护工程。邮电通讯、用水和用电等方面也存在着供给水平低和数量不足的问题。

（二）农产品流通渠道建立不畅

农村要发展，要建立社会主义新农村首先解决农业发展问题，根本而言，就是要解决农产品生产和销售问题。由于农业税费改革，农村乡镇基层收入减少，政府在农产品流通领域的投入无法适应农业快速发展的要求。各地农产品供需信息建设、批发市场建设、运输、储藏投入不足，导致时至今日许多农村依然面临着“卖难”问题。农村农产品流通渠道建设投入不足这一问题如果不能得到有效治理，农村发展将长期滞后。

（三）农村基础教育投入不足

我国各级教育水平一直以来低于世界各国的平均水平。虽然，很多县镇政府在农村基础教育方面的投入占乡镇财政支出的相当大的比重，然而相对农村基础教育需求来看，这些投入是有限的，我国农村基础教育投入不足的问题已经颇为突出。农村税费改革后，为了解决教师工资的按时足额发放，乡镇学校教师工资陆续改为直接由县财政通过教师工资专户统一发放。这项措施虽然有效解决了教师工资的拖欠问题，但并未从根本上解决基础教育投入不足问题。同时，由于税费改革取消了教育附加集资，规范了学生收费，从而使教育投入不足的问题更加明显。农村义务教育投入不足导致了农村教育供给的不足，农村义务教育普及率难以得到提高、农村辍学、失学问题、师资力量薄弱、教学设施器材匮乏等问题严重制约了农村基础教育的发展。

（四）农村社会保障制度不健全

由于我国城乡二元格局的制约，农村居民很难享受到社会保障制度这一基本公共产品。近年来我国在正在在农村逐步推行低保和医疗统筹制度，然而农村社会保障制度远远落后于农村经济发展的要求。农村基本救济制度无法满足需要，存在救济标准偏低、救济款项不能按时发放、救济面偏窄等问题。同时，公共卫生保障不足，广大农民看病难的问题始终无法得到根治，而农村居民的医疗费用基本上都是由农民承担，收入越低的农民负担越重，因而导致生大病后返贫的恶果。而且，我国农村以家庭养老为主的方式导致农村养老问题负担非常重，农村

养老保险目前仍处发展初期，参保人数不多，许多措施带有过渡性，存在明显的不足。

农业税费改革后制约农村公共物品供给的制度障碍

我国1994年实施的分税制度改革，以及近年来取消农业税的改革，加强了中央的宏观调控能力，取得了明显的成效。然而，在实际运行中也暴露出不少问题，我国农村基层财政困难，农村公共物品投入不足，在很大程度上可以归之于现行财政体制的问题。

中央财政和地方乡镇财政收入划分、事权和支出职责的划分不合理。我国分税制改革对事权支出和职责重新进行了划分。然而，我国各级政府之间的事权和支出职责的划分并没有真正做到明晰、合理，基本事权下移，特别是乡镇政府履行事权所需财力与其可用财力不对称，承担了许多应该由中央、省级财政承担的职责。这种上级政府决策，下级政府出钱的现象直接加重了乡镇财政的支出压力。取消农业税，对农村基层公共物品的供给影响很大。由于我国在目前的财政体制下，中央财政收入主要由一些金额比较大、征收成本较低的税种组成，农业税费改革前，乡镇基层财政收入则主要是依靠农业税，缺乏支柱财源。农业税费改革后，直接导致乡镇基层财政收入减少，农村公共物品供给减少。在现行分税制下，共享收入在全部税收中的比重过高，且中央的共享比例比较大，乡镇基层财政的共享比例极低，与彻底的分税制相比表现出很大的差距。所以，目前农业税费改革，使得乡镇财政的部分财权上移，导致基层政府的财权进一步削弱，乡镇基层政府的财力在农村公共物品供给方面已是有心无力。

中央、省级财政转移支付制度不规范。中央财政应该在均衡地方财政收支方面起着重要的宏观调控作用。由于我国不同地区财政收支差距是客观存在的，这就需要中央政府规范实施转移支付制度，以均衡地区间财政收支的差距，从而能够使不同区域的人们都享受到大致均等的公共产品服务。农村税费改革以来，我国农村基层财政困难突出，加之上级财政转移支付的力度不够，数量有限，导致上级财政在均衡不同区域，尤其是城乡之间财政收支方面均衡效果不明显，难以满足农村乡镇财政解困的要求，不利于农村公共物品的供给增加。中央财政在实施均衡作用时，一般性转移支付比较少，专项补助和税收返还的资金数额虽然巨大，但由于省以下的转移支付制度尚未健全，所实施的转移支付大多是采取分级管理，导致省级财政与乡镇财政之间的转移支付制度均衡效果不明显，无法从根本上解决农村公共物品供应不足的问题。

城乡二元税制的不公平。由于我国城乡间采用二元税制，长期以来把农业排除在增值税征收范围之外，这就意味着农业生产者投入到农产品生产加工过程中的外购工业品支出得不到扣除。随着我国经济的不断进步和农业产业化发展趋势，我国用于农业生产的投入会不断提高，农业生产者负担的增值税势必会越来

越重。城乡二元税制直接影响了农村地区工业化的进程，造成农业长期低水平建设，阻碍了乡镇的经济发展，不利于农村乡镇财政的改革和农村公共物品供给发展。

另外，我国乡镇政府自身问题严重，如乡镇政府人员超编、乡镇财政公共财政理念淡薄，财政管理不规范等问题，严重制约着乡镇财政的发展，不利于乡镇财政对于农村公共物品的投入增长。

改革农村公共产品供给的制度创新

农业税费改革后，继续完善农村公共产品的供给是建设社会主义新农村的必然要求，是提高广大农村人民生活水平、逐步缩小城乡差距、实现共同富裕的根本保障。增加、改善农村公共物品供给就必须进行制度创新。

不断加大财政对农村公共物品供给的力度。要彻底改善目前农村公共物品供给不足的问题就必须不断加大各级财政，尤其是中央财政对农村公共产品的供给支出，完善转移支付制度。中央和各地省市财政应通过转移支付，对收支缺口较大的乡镇政府给予支持，使转移支付真正成为乡镇政府弥合财政缺口，解决外部性问题，保证区域间基本公共产品供给均等化的重要工具。

加强农村流通体系建设，同时解决农民“卖难和买难”问题。我国商务部近年来针对农村流通体系建设推出了许多专项治理措施，加大了政府转移支付和补贴的力度，如 “双百市场工程”，国家力争用三年时间完成全国一半左右（约2000家）农产品批发市场升级改造，使农产品流通成本明显降低，以发挥标准化市场的示范作用和辐射效应。优化农产品批发市场建设，加强对现有农产品市场的升级改造，在促进农村经济发展方面具有重要的战略意义。在商务部的补贴下，“万村千乡工程”把超市、便利店开设在了农村中，带给农村居民实在的好处，让农村居民可以便利地购买到放心的产品。

积极实施农村公共物品供给主体多元化。在目前我国中央财政转移支付相对不足的情况下，发展农村公共物品建设可以通过积极实施供给主体多元化创新。乡镇政府可以通过构建新型的农村公共产品供给结构，实现投资主体多元化，逐步形成以政府供给为主，以市场供给和农民自愿供给为辅的公共产品供给格局，以缓解目前农村公共产品供给的困境。

合理界定各级政府的财权与事权。目前的财政收支格局制约了农村基层财政功能的发挥，要发挥乡镇政府的财政职能，改变农村公共物品供给的不足，就必须按照财权与事权相统一的原则，合理界定各级政府职能。基层政府只负责本区域内的公共产品的供给，国家与地方分别承担起属于各自的农村公共产品的供给职能。充分发挥中央政府在实现城市反哺农村、工业反哺农业、东部反哺西部过

程中的宏观调控职能。

乡镇政府加大改革力度，精减机构，分流不必要的人员编制，进一步提高乡镇理财职能，充分发挥资金使用效率，是完善农村公共产品供给创新，适应不断提高的农村公共产品需求的根本制度保障。

参考文献：

1.王培钊.农村公共品与税费改革[M].北京:中国农业出版社，2003

2.魏建.“公共产品”的强制性供给与农民负担的谈判制度.南开经济研究，1998

3.吴理财.农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果—以安徽为例.比较，2002