_反公共地悲剧_政策执行网络困境解析

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2009年第2期(总第147期)理　论　探　讨

THEORETICALINVESTIGATIONNo12,2009General1No1147

“反公共地悲剧”:政策执行网络困境解析

定　明　捷

(华中师范大学管理学院,武汉430079)

　　摘　要:政策执行的网络化使得政策执行日益复杂,而政策执行网络涉及的多个政策执行主体间的协调和合作,则使政策执行可能出现“反公共地悲剧”现象,这将导致“政策执行鸿沟”的出现。

关键词:政策执行;反公共地悲剧;网络

中图分类号:D0　　文献标志码:A　　文章编号:1000-8594(2009)02-0145-04

　　随着需要处理的政策问题日益复杂,越来越多的政策仅凭单一的政府机构难以有效解决,产权的“反公共性”意味着稀缺资源,,但是这种产权体立互动关系,制并不有助于生产效率的提高;(4)非私人产权既可,以看做具有排他性的“反公共性”,也可以看做具有

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,按照彼此对政策非排他性的“公共性”。虽然在一定条件下“,反公。政策执行共地悲剧”并不必然导致资源的低效使用,但是这些主体间的冲突、争吵和交易通常贯穿在政策执行网条件很难在现实生活中得到满足,黑勒用1993年莫络中,这使得政策执行网络的有效运转面临更为严斯科街头空荡荡的商店说明了“反公共地悲剧”的主峻的考验,政策的有效实施也需要更多的智慧和耐要危害,即导致稀缺资源的利用不足。在黑勒看来,心。政策执行的网络化也给研究者提出了许多需要“反公共地”产权在经济转型时期并不是出于追求效关注的新的研究主题,如政策执行网络形式及其特率最大化而创造,它主要是决策者在政治和经济约点的分析、政策执行网络管理以及政策执行网络运束下决策的附属品[1]。行过程的描述等。本文立足于将法学和经济学领域“反公共地”概念一经提出,就显现了较强的解的“反公共地”概念引入政策执行网络分析,从中揭释力,被广泛用于法学和经济学领域,用于分析专利示政策执行网络面临的现实困境及其可能采取的解保护、企业管理和经济体制改革等问题,但是在公共决措施。管理领域“,反公共地”概念尚未引起更多的重视,只

有为数不多的文献涉及到了公共管理或公共政策领

　　一“、反公共地悲剧”的基本原理及其在政策执

域中的“反公共地悲剧”现象。布坎南和杨

行网络中的表现

(Buchanan&Yoon)在从定量分析的角度揭示黑勒

“反公共地”原理的同时,也应用“反公共　　作为与“公共地”相对立的概念“,反公共地”教授提出的

(anticommons)最早由美国法理学家米切尔曼地悲剧”现象分析了政府管制机构所导致的社会价(Michelman)提出,随后由美国密歇根大学的黑勒值损失,并认为这对理解政府管制机构的行为具有(Heller)教授给予了较为完整的阐述。黑勒教授认建设性的帮助[2]。苏佩尔和列森(Sobel&Lesson)为“,反公共地悲剧”是一种与“公共地悲剧”相对应的现象,主要是指众多的所有者拥有某种稀缺资源的部分所有权的产权体制,任何一个所有者都有权阻止其他人使用稀缺资源,从而导致稀缺资源的使用缺乏效率。在他看来,与私人产权和公共产权相比“,反公共”资源的产权特征主要表现在四个方面:(1)多个所有者拥有对稀缺资源的部分所有权;(2)

则在分析美国联邦政府机构在卡特琳娜飓风事件中运作失灵的原因时,提到了政府管理中的“反公共地

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悲剧”现象。他们认为,与私人部门在卡特琳娜飓风事件中的迅速反应相比,政府部门的反应显得要迟缓得多,其中的重要缘由在于诸如联邦危机管理局这样的政府机构通常要接受许多相关机构的监督,政府机构的行动通常要接受许多机构官员甚至

收稿日期:2009-01-05

基金项目:华中师范大学2008年丹桂计划支持项目;教育部新世纪优秀人才支持计划项目(NECT-06-0626)作者简介:定明捷(1975-),男,湖北赤壁人,讲师,博士,从事公共政策研究。

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是与此不相关的官员的批准才行,这严重滞后了政府机构在危机事件中的应变能力。因此,在他们看来,在政府管理领域的“反公共地悲剧”现象更应该被看做“政治公共地悲剧”现象[3]。上述文献虽然揭示了“反公共地悲剧”在政府管理领域的体现,但并没有从政策执行主体的角度来阐释“反公共地悲剧”在政策执行过程中的表现形式及其形成机理。虽然政策执行网络的表现形式复杂多变,但是依据奥图尔及其合作者(O’ToolandMontjoy)的看法,政策执行网络大体上可以划分为联合型(pooled)、序列型(sequential)以及互惠型(reciprocal)等三种基本形式,这三种网络关系在资源依赖、组织间协调等方面表现出不同的特点,会对政策执行结果产生不同的影响[4]。由于政策目标的实现在很大程度上需要政策执行主体之间的配合,如果任何一个政策执行主体在政策执行中持有不合作的态度,那么都有可能导致政策执行失败,从而出现“反公共地悲剧”现象。事实上,按照政策执行主体在这三种用形式,大体上分为水平层面的惠型)(序列型)。“反公共地悲剧”

正常营业。因此,这两个政府机构就对拟营业的餐

馆空间拥有部分产权。在这种情况下,餐馆能否正常营业以及餐馆安全卫生条件如何将取决于两个政府机构间的合作与否。当政府机构彼此合作,能够不约而同地按照许可证颁发条件正确行使权力时,餐馆的数量及其安全卫生条件均能处于社会所接受的程度。假若其中的一个从部门利益出发,任意提高了许可证颁发的条件或者对申请人百般刁难,从而对餐馆经营申请人行使了否决权,餐馆将不具备开业资格,推而广之,餐馆的数量将会低于社会公众所需求的水平,进而导致社会公众的福利损失和社会资源的利用不足。

21垂直层面的“反公共地悲剧”现象

在垂直层面的,拥有排他性,每,每个政策执行,假若政策执行主体之间出现了利益冲突和纠纷,那么彼此间通过互相行使否决权来约束和限制对方的行为,将是他们共同的策略选择。在此情况下,政策执行的效率将会受到很大影响,从而导致政策执行资源的浪费。例如,在上述餐馆经营许可证颁发的例子中,假若卫生许可证和安全许可证的颁发存在序次关系,即安全许可证的颁发必须以取得卫生许可证为前提,那么,在餐馆经营申请人获得卫生许可证之前,政府安全许可证颁发机构是无须考虑他的安全许可申请的。于是,卫生许可证颁发机构将可能利用所处的关键位置,或者故意刁难申请人,拖延审批环节,或者向申请人提出种种无理要求,谋取部门利益。一旦申请人察觉申请所需要的交易成本过高,那么他就会放弃申请,从而导致餐馆的数量不能满足社会公众的有效需求。在分析美国联邦危机管理局在卡特琳娜飓风事件中运转失灵的时候,苏佩尔和列森也指出,在官僚程序的每一个环节都存在一位关键的政治决策者,他能够拖延整个决策程序,因为在他批准之前,任何建议的行动都不能被下个决策层次纳入讨论范围。当整个官僚程序存在太多的政治决策者,每个都能对所提议的行动施加否决权时,提议的行动将会被拖延,被妨碍实施,甚至是消失[3]。

公共资源闲置或者利用不足是“反公共地悲剧”现象中存在的突出问题,不过,在政策执行网络环境中“,反公共地悲剧”现象产生的危害是多方面的:(1)降低了政策执行的效率;(2)提高了政策执行中的交易成本;(3)鼓励了非正式的市场交易方式的滋生,扰乱了政府的管制秩序,滋生了腐败和黑社会产生的土壤。

为了更好地揭示“反公共地悲剧”在政策执行网络中的表现形式及其产生的危害,本文的第二部分

是由研究“现象的代表性人物帕瑞斯(Parosi)及其合作者所提出,他们认为,资源的使用权和排他性权利的不一致性分布是这两种“反公共地悲剧”现象产生的内在机理,而拥有排他性权利的持有者所占有的共同资源得不到有效的开发利用是这两种“反公共地悲剧”现象产生的共同的结局[5]。

11水平层面的“反公共地悲剧”现象

在资源的排他权和使用权分布不一致而形成的“反公共地”现象中,拥有排他权的持有者的行为会对其他持有者产生积极效应,即会促成合作,提高资源的使用效率,但这是建立在持有者以共同利益为决策出发点基础之上的。水平层面的“反公共地悲剧”现象主要是由拥有排他性权利的持有者在同一个层次独立行使否决权导致的,每个持有者在作出否定性决策时,并不会影响其他持有者的决策,但是会对共同决策的目标产生消极影响。在联合型政策执行网络中,政策目标的实现需要两个政策执行主体彼此间的协调一致,但是这种协调一致并不能来自共同的权威或法定的依赖关系,这就可能导致政策执行主体彼此间从私有利益出发,采取不合作行为,以至于影响政策目标的实现。例如,在有关餐馆开业许可的管制政策执行中,一家餐馆若想正常开业,可能需要至少同时取得卫生许可证和安全许可证,卫生许可证和安全许可证的颁发彼此将没有依赖关系,即卫生机构是否颁发卫生许可证并不以申请人是否具有安全许可证为依据,反之也是这样。在这种情况下,只要其中的任何一个机构以某种理由向申请人拒绝颁发许可证,那么餐馆可能就不会

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将以我国当前的乡镇煤矿管制政策为例给予进一步的阐释。

　　二“、反公共地悲剧”在乡镇煤矿管制政策执行中的体现

　　20世纪90年代中期以来,中央政府为了遏制煤炭资源盲目开采所导致的资源浪费、乡镇煤矿安全事故居高不下的不利局面,逐步出台了一系列政策文件,并采取了大规模的乡镇煤矿清理整顿活动,以此来规范煤炭资源开采的市场秩序。然而,中央政府出台的一系列政策并没有得到相关政府机构的有效执行,乡镇煤矿的安全生产情况并没有得到根本性的好转。当前在乡镇煤矿安全及其治理方面已经涌现出了一批颇有见地的研究文献,本文主要从政策执行的网络结构或者政府组织结构设计的角度,通过引入“反公共地悲剧”的原理来分析乡镇煤矿安全事故产生的内在机理。

在20世纪90年代中期以来的乡镇煤矿管制过程中,管制政策的执行权由包括原地矿部、业部、,每部分管制权,制政策的执行。设施、煤炭资源开采、矿长资格培训等方面都满足了相关的条件之后,才能从事正常的煤炭资源开采活动。

在政策执行网络中,要使乡镇煤矿的管制政策取得实效,就需要这些管制部门互相配合和协作。然而,由于每个管制部门的任务、责任和面对的压力不同,对自身利益或部门利益的追求促使管制机构各行其是,在管制过程中遵循不同的标准和参照物,乡镇煤矿只是成为其“人人都想吃一口的唐僧肉”,而忽视了自身应该履行的职责。例如劳动部门只负责矿长资格证的发放和收取相关费用,而对乡镇煤矿实际的安全条件和工作环境却不闻不问。用宁夏回族自治区石嘴山市劳动局的一位副局长的话说,“我光管办证,我就不管你条件够不够,安全设施有

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没有,反正把证办了就行了”。乡镇煤矿的管制权分散在众多管制部门手中使得乡镇煤矿管制成为一种“反公共地悲剧”现象,其中的每个管制部门的政

由于对乡镇煤矿的管制能够为管制部门官员提

供较为丰厚的职位产权收益,因此,每个管制部门都不愿意放弃自己的管制权力,将其看做属于自己的正常业务范围。虽然原煤炭工业部早在1986年就出台了《关于乡镇煤矿实行行业管理的通知》的文件,由原煤炭工业部统一行使对乡镇煤矿的行业管理职能,即负责对乡镇煤矿的统筹规划、组织协调、提供服务和进行检查监督,但是乡镇煤矿的既有主管部门———农业部———则一直仍认为对乡镇煤矿的管理仍然属于农业部的职责范围,各级乡镇企业行政主管部门是各级人民政府主管乡镇企业的综合职能部门,其他部门不应该干预农业部对包括乡镇煤矿在内的乡镇企业的管理[7]。在农业部1990年12月5日下发的《关于农业个体企业管理和管理费问题的答复》中,职能,《中华人民共和,否认乡镇,,[7]。煤炭工业管理局放也出现了类似的因法律法规条文不一致而引起的管制权限冲突问题。

煤炭资源开发和使用权的分散,使得乡镇煤矿主为了取得合法的开采资格,满足产权所有者的各种规定,不得不耗费大量交易成本,比如乡镇煤矿主需要等待很长一段时间才能取得相关的资格证明,甚至办矿者递交上去的申请资源犹如“石沉大海”,没有半点回音。河南某些地方的乡镇煤矿主和基层政府就反映,他们都按办矿程序进行了申报,但上报上级主管部门之后却迟迟得不到音信,为了不影响煤炭开采,基层政府就允许办矿者“边开采边等待”,

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从而形成了一大批所谓的“待批矿”。黑勒教授认为,市场途径和法律途径是取得产权统一的两条主要渠道,前者意味着资源的潜在使用者通过正式的市场交易或非正式的市场交易如钱权交易、行贿等方式来获得资源的最终使用权和收益权,后者则是政府重新界定和分配产权,以新的法律制度取代那种导致产权碎片化的法律文件[1]。然而,稀缺资源的各个所有者从维护自身利益的角度出发,通常以各种借口强烈反对中央政府的这种制度变革,因此,借助于市场的非正式交易方式成为资源的潜在使用者的主要渠道。他们之间需要建立和发展一种组织上相互依存的无形关系网络,以替代缺乏的交易市场或减少正规市场的交易成本。即使这样,资源使用者仍然要进行交易成本和收益分析,如果这种非正式的市场交易方式耗费的交易成本超过了本身的收益,那么资源的潜在使用者宁可寻找相关的替代途径来满足自己的需求。而这种非正式交易的高成本也是导致莫斯科街头的商店空荡荡的主要原因。这种“反公共地悲剧”现象对煤炭资源开采以及乡镇煤矿管制的主要影响在于:

府官员都倾向于做有利于自己职位产权收益的事情,而且还想方设法地干扰那些不利于自身利益以及有利于增进其他政府官员职位产权收益的事情。按照相关法律法规的规定,乡镇煤矿管制政策执行中形成的“反公共地悲剧”主要是垂直层面的“反公共地悲剧”现象,如《煤炭法》就明确规定取得地矿部门颁发的采矿许可证是乡镇煤矿获得生产许可证的前提条件,而乡镇煤矿营业执照的颁发则要以取得安全生产许可证、采矿许可证等资格证书为前提条件。

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11鉴于产权碎片化已经得到了法律的认可,为

了减少交易成本,乡镇煤矿主通常借助于非正式的市场交易方式,通过行贿的方式来获取煤炭资源的使用权。这种非正常的市场交易方式导致乡镇煤矿主和管制部门之间形成了一种“一荣俱荣,一损俱损”的利益纽带关系。为了维护这种非正式的产权关系,实现职位产权收益最大化的目的,分散的管制部门不仅不能履行应有的管制职责,反而在管制过程中充当了乡镇煤矿的“庇护者”,为乡镇煤矿主通风报信,由此形成了当前的“官煤”勾结的局面,这就类似于黑勒教授所言的资源使用者为了取得资源使用权而向黑社会寻求帮助的情形。如果乡镇煤矿投资于“官煤勾结”的成本要小于投资安全设施以及正常申报的成本,那么“官煤勾结”就成了乡镇煤矿的理性选择。这实际上也暗示着煤炭资源的开采存在着一种“双轨制”的运行方式,而一旦这种非正式交易得不到有效遏制,就会产生消极的市场信号,出现“劣币趋良币现象”,导致乡镇煤矿主缺乏通过正当的法律程序来获取煤炭资源使用权的积极性。

21正式保护,,,而是抱着急于求成和短期内收回投资的方式来从事煤炭的开采,导致大量的煤炭资源在不满足安全生产条件的环境下被开采出来,中央政府对乡镇煤矿的清理整顿进一步强化了乡镇煤矿追求短期利益的投机心理。

31各个管制部门都持有“搭便车”的心态,使乡镇煤炭管制政策的执行流于形式。“反公共地”的产权为管制部门之间的协调和沟通制造了障碍,管制部门之间很难协调行动,从而增加了乡镇煤矿管制的协调成本。中央政府虽然要求坚决取消那些无证非法开采以及不符合办证条件的乡镇煤矿,但是这些管制部门谁都不愿意真正地去检查乡镇煤矿是否具备相应的资格证书,率先切断与乡镇煤矿之间非正式利益纽带关系,而是希望坐享其成。在他们看来,既然乡镇煤矿只要缺乏某种资格证明就属于清理整顿之列,那么即使本部门不去检查,诸如煤炭工业部门和农业部门等相关管制部门也会进行相应的检查和督促。本着对职位产权收益趋利避害的心

(有收益)、理,各管制部门官员形成了“事事有人管”

(无收益)的管制分割局面。“事事无人管”

　　三、政策执行网络中的“反公共地悲剧”现象的

治理举措

　　在黑勒教授看来,既然排他权利的碎片化分布是导致“反公共地悲剧”现象的根源所在,那么其解决措施也主要在于通过有效的途径实现排他权利的一致性或单一性,即由单一主体来统一行使某种公共资源的所有权,进而实现公共资源的排他权和使

用权的统一。就政策执行而言,消除“反公共地悲剧”现象对政策执行的消极影响的渠道并不仅限于产权的统一,其治理举措主要有以下几种:

11统一政策执行权,消除政策执行主体之间的冲突和利益纠纷

中央政府在出台某项政策之前,应尽可能慎重地选择承担相关政策执行任务的政府部门,减少参与政策执行的政府机构数量,从而减少政策执行中出现的冲突和利益纠纷。因而,中央政府需要清理现有的政策文件,理顺政府部门的职能,削减政府机构数量,将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高政策执行效率,降低政策执行中的交易成本。

21设立中间协调机构,之间的行为

,由其来,化解政策执,依据政策执行主体间合作与否给予相应的奖惩。

31明确政策执行的程序,强化对政策执行主体间的监督

基于政策执行中的信息不对称,中央政府应明确政策执行的内容和基本程序,提高政策执行的透明度,强化对政策执行主体的监督,最大限度地遏制政策执行主体谋取部门利益、妨碍合作的行为。参考文献:

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〔责任编辑:乔兴华〕

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