从发展型国家治理到平衡型国家治理_韩国国家治理转型的道路选择_付建军

　　2015年第5期

　　（总第 223 期）社会主义研究SOCIALISM STUDIES2015No. 5，Serial No. 223

　　从发展型国家治理到平衡型国家治理：

　　韩国国家治理转型的道路选择

　　付建军

　　【摘要】 与以工业化为核心的“汉江奇迹”不同，新“汉江奇迹”在政治、社会和新兴产业领域均

　　有所建树。新“汉江奇迹”对“汉江奇迹”的超越和扩展表明韩国的国家治理模式发生了变化，主要从原有的发展型国家治理走向平衡型国家治理。韩国国家治理转型具体表现为五个方面：一是秩序系统从人治走向法治，二是社会赋权从“安全阀”走向福利国家，三是经济赋权从“受管制的市场”到自由化的市场，四是政治赋权建设从压制走向开放，五是创新系统从政府主导转向市场支配。中韩两国是近邻且同属儒家文化圈，韩国推进国家治理转型的经验对我国推进国家治理现代化具有借鉴意义。

　　【关键词】 新“汉江奇迹”；国家治理转型；发展型国家治理；平衡型国家治理

　　【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 1001-4527（2015）05-0078-10

　　【作者简介】 付建军（1991—），男，安徽金寨人，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，

　　主要从事中国政治与公共政策问题研究。

　　任何国家在发展的过程中都面临着国家治理转型问题。作为一个人口刚过5000万，建国之初人均GDP不足70美元的后发展国家，韩国在1970年代开始步入快速工业化道路，GDP总量增长近100倍，一举缔造了举世瞩目的“汉江奇迹”。由此韩国被学界视为发展型国家治理模式的“典型案例”①。然而，1970年代末国内政治格局的变动和1980年代世界新科技革命的兴起给以劳动密集型和资本密集型为主的韩国带来了巨大压力，转型迫在眉睫。在此背景下，韩国从1980年代初开启了国家治理转型之路。1996年韩国加入经合组织，同年成为WTO创始国。2014年韩国人均GDP达2.8万美元，成功跻身发达国家之列，进而创造出了新“汉江奇迹”。中国与韩国同属儒家文化圈，在地缘上又是近邻。近年来两国在政治、经济和社会等领域的合作关系进一步巩固，韩国是中国第三大贸易伙伴国，中国也是韩国最大贸易伙伴、最大出口市场和进口来源国。因此，审视韩国推进国家治理转型的经验不仅契合两国合作深化的时局，更会为我国推进国家治理现代化提供实践灵感。

　　一、新“汉江奇迹”：韩国国家治理的最新成就

　　从1960年代初到1970年代末，韩国曾创造了举世瞩目的“汉江奇迹”。但是1980年代以来韩国在世界舞台上的作为表明韩国已经成功实现了从工业经济向知识经济的转型，在文化和技术创新等领域已经崭露头角。显然，用“汉江奇迹”来总结韩国最近二十年的成就已不合适。本文将韩国1980年代以来取得的成就概括为新“汉江奇迹”，它既包含韩国在政治、社会、文化产业和信息产业等新兴领域的最新发展成果，也补充刻画了“汉江奇迹”中传统产业的最新发展成就。

　　（一）工业与电子制造强国

　　韩国的传统轻工业和重工业制造非常发达。第一，韩国是纺织生产大国。发展至今，韩国已经建立起一套完整的纺织产业体系，在纺纱、织布、印染、设计、成衣制作和纺织机械制造等领域的技术水平均具有世界一流水平。目前韩国是世界第五大纺织品出口国。第二，韩国是世界第五大钢铁制造国，2014年韩国粗钢生78

　　产量达到7100万吨。第三，韩国是世界第五大汽车生产国和第六大汽车出口国，2014年韩国汽车产量达到452万余辆，全球汽车销量达到749万辆。第四，韩国领跑全球造船业。2003年，韩国造船业订单总量和世界最先进船舶订单中标均超过日本，成为世界第一造船大国。2010年造船第一的位置虽被中国超过，但韩国在造船高端市场中仍然位居霸主地位。以造船行业技术含量最高的LNGC（C型液化天然气运输船）为例，2000-2013年，全球共有285艘LNGC下水，其中韩国企业制造了203艘，日本企业制造了67艘，中国企业仅制造了14艘。

　　韩国是世界电子强国。首先，韩国半导体销售额全球第一。②2014年韩国半导体在全球市场占有率达16.2%，出口规模达600亿美元。其中韩国动态随机存贮器（DRAM）的世界市场占有率高达81.5%，位居世界第一。第二，韩国是液晶显示器生产大国，2014年仅三星公司一家的产量就占据世界市场份额的11.6%。第三，2014年韩国智能手机世界市场占有率为30.1%，其中三星智能手机出货量全球第一。第四，韩国是液晶电视生产大国。2014年LG和三星生产的液晶电视占据世界市场的37.7%。

　　（二）信息技术产业领先世界

　　韩国的信息技术产业位居世界领先水平。首先，韩国网速世界第一。2014年韩国以平均25.3Mbps的网速位居全球网速首位。第二，韩国宽带普及率全球第一，达到96%。同时韩国在最新发展的4G网络的覆盖率同样为世界第一。第三，韩国信息技术产品化和国民化程度高。2012年，韩国信息和通信技术产品占韩国总出口量的17.2%。韩国不仅生产和出口大量信息技术产品，而且积极在国民中大力推广互联网使用。韩国是全球第一个做到在全国中小学普及高速宽带的国家，并研制出全球首个电子教科书，到2013年该电子教科书已经在全国中小学普及。第四，韩国的电子政务系统非常发达。美国布朗大学《全球电子政务》年度报告显示，韩国电子政府服务水平世界第一。同时，根据联合国的统计，2012年韩国的电子政府准备度指数同样为世界第一。

　　（三）文化和旅游产业走向全球

　　经过近三十年的发展，韩国的文化产业取得了巨大发展，目前韩国已经成为全球第五大文化产业国。韩国文化产业在世界市场的份额比例已经从1%上升到5%。首先，以电视剧和电影为核心的韩流文化从20世纪90年代开始已经开始席卷中国大陆、中国台湾地区、日本和新加坡等。2013年韩国文化产业销售总额达到823.7亿美元，其中出口总额达51亿美元。第二，韩国游戏产业尤其是网络游戏已经成为全球游戏行业的排头兵。根据韩国文化产业振兴院统计，2013年韩国游戏产业生产总额达到92.2亿美元，其中出口总额达到29.7亿美元。游戏产业占韩国整个文化产业的份额接近六成，占据世界市场份额的49.3%。③第三，韩国在动漫和音乐等文化领域的表现也非常优异。在动漫领域，韩国近年来开发的中国娃娃、流氓兔和倒霉熊等系列动漫在国际动漫市场上都取得了巨大成功。在音乐领域，2012年红爆全球的《江南Style》则有力说明了韩国流行音乐的实力。

　　世界经济论坛发布的《2015年140个国家旅游竞争力评估》报告显示，韩国旅游竞争力排名第29位。韩国旅游产业最大的特点就是将文化产业和旅游产业进行结合，推行文化旅游产品，包括电视剧、电影体验类、医疗观光类、美容养生体验类和智能体验类文化旅游产品，例如世界非物质文化遗产“江陵端午祭”、济州岛的春秋祭典仪式、民俗村、韩流坞（Hallyuwood）和首尔MBC文化园“大长今村”等。从1995年开始韩国政府还通过文化旅游节庆政策发展旅游业。近年来韩国代表性的节庆有“保宁美容泥浆节”、“安东国际假面舞节”、“康津青瓷文化节”和“晋州南江流灯节”等。

　　（四）教育强国、福利国家与服务政府

　　韩国是名副其实的教育强国。教育支出一直是韩国政府第二大经济支出项目，比例高达25%，占GDP的比例为5.2%。在基础教育方面，2007年联合国开发计划署的统计表明，韩国识字率已经达到99%，2009年韩国文盲率降至1.7%。在高等教育方面，根据QS世界大学排名，2014年排名世界前100名的大学中有9所来自韩国。高等教育系统的发达使得韩国高等院校入学率一直保持在全球领先水平，仅次于美国。

　　韩国也是高水平福利国家。首先，韩国建立了以“三大保险”（雇佣保险、健康保险和产业灾害保险）和“四大年金”（公务员年金、国民年金、军人年金和私立大学教职工年金）为核心的社会安全网。其次，韩国社会安全网覆盖率高。以国民年金为例。国民年金制度在实施之初要求10以上企业实施，2006年改革后要求1人以上的企业都可以实施，从而实现了对企业职工、市民、临时工和农民等的全覆盖。最后，韩国每年社会福利支出占GDP的比例很高。例如，2006年韩国社会福利总支出占GDP的比例已经达到12%。1990年

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　　代以来韩国政府在西方新公共管理改革运动的推动下开始政府机构改革。首先，1998年金大中政府通过合并机构和裁剪人员首先实现了政府“瘦身”目标。第二，放松政府管制，消减政府管制条例50%以上。第三，开始推进行政服务宪章改革，基本上实现了公共服务民营化和政府管理市场化目标，初步形成了比较有效的服务型政府体系。

　　图1 韩国1980-2010年高等院校入学率

　　资料来源：作者根据世界银行数据自制

　　二、从“汉江奇迹”到新“汉江奇迹”：既有框架与新的视角

　　从已有的研究看，国内外学界对于“汉江奇迹”的解释主要有内部结构和外部条件两种视角。内部结构视角主要从韩国发展所具有的内部结构中寻找答案，其中发展型国家和教育推动论最具代表性。发展型国家理论是美国学者查默斯?约翰逊在解释日本模式中创建的理论模型，后经爱丽丝?阿姆斯登和罗伯特?韦德等学者的研究扩展到解释韩国和台湾等东亚国家或地区的经济发展。查默斯认为，发展型国家的成功源于其内部结构的四个独特之处：一是国家存在一定规模、薪金不高、具备高级管理才能的精英官僚队伍来制定并实施产业政策；二是具有官僚队伍、拥有充足的空间可以实施创新和有效办事的政治制度；三是国家干预经济的方式符合市场经济规律；四是存在一个类似日本通产省的拥有适度权力的导航机构。④美国普林斯顿大学政治学教授阿图尔?科利进一步阐释了发展型国家的三大成功之道：一是建立具有清晰变迁议程的中央权威，权威结构的非人格化，国家权威经由纪律严明的官僚队伍自上而下渗透到社会中；二是国家首次建立许多经济机构；三是国家和社会阶级建立了一种新型关系，在农村和城市，国家和有产阶级建立了一种联盟。⑤因此，发展型国家理论把国家干预视为解释发展的第一变量。教育推动论则认为韩国对教育的巨大投入显著提高了人力资源的质量，继而为经济的可持续发展奠定了基础。早在1974年，联合国教科文组织就指出教育为韩国培养了丰富的有文化的产业工人，从而推动了韩国经济的高速增长。⑥韩国著名经济学家宋丙洛也指出：“韩国经济的增长是以人力资本的大量投资来实现的，其教育投资在发展中国家中是最高的，高中毕业生的升学率低于美国，居世界第二”⑦。

　　外部条件视角试图从历史的角度寻找答案，其中又分为美国援助和日本遗产两种观点。美国援助论认为20世纪60年代美国的援助和市场开放是韩国经济腾飞的主要原因。从1945年到1976年，美国一共向韩国提供了总额高达127亿美元的经济和军事援助⑧，其中美国从1945年到1971年提供的无偿经济援助就高达44亿美元。美国援助韩国建立工业基地，在越南战争中大量购买韩国产品，同时允许韩国产品以优惠关税进入美国市场，这些都使美国成为韩国产品出口的主要市场。在1965年韩日关系正常化前，美国一直是韩国最大的贸易伙伴国和技术来源国。⑨同时，美国与其他国家的同盟关系在很大程度上帮助韩国解决了外部市场的问题。日本遗产论认为日本在二战中对韩国的殖民为韩国后来的发展奠定了基础。⑩

　　那么发展型国家、教育基础、美国援助和日本遗产能否继续用来解释新“汉江奇迹”呢？笔者认为教育80

　　基础尚可视为韩国国家治理转型的条件，但其他因素则缺乏充足的解释力。发展型国家理论的优势在于解决东亚国家治理现代化的开启，而乏力于解释国家治理转型。首先，发展型国家理论以经济发展为唯一标尺，政治发展和社会发展并不在该理论体系中。与此相对，国家治理转型则恰恰需要解决政治发展和社会发展问题。因此，在解释国家治理转型问题上，发展型国家理论存在所谓的“理论错位”问题。第二，“发展型国家”的解释区间集中在1960年代初到1970年代末，而韩国在1980年代中期即完成了民主转型，立法机关和行政机关的力量对比发生了巨大变化。由此造成发展型国家理论面临着“理论时滞”问题。第三，发展型国家理论描述了国家自主决策的机制，但却忽视了决策的执行问题，即忽视了国家与社会的合作。“韩国的例子证明了发展型国家播下了它自己毁灭的种子……在1980年代的自由化进程中，财阀的相对权力和自主性已然剧增，这反过来日益限制着国家控制这些集团行为并引导它们朝向策略目标的能力”。同样，美国援助和日本遗产也只能作为韩国开启国家治理现代化的有利条件，而不是韩国国家治理转型成功的原因。一方面二战后接受美国援助的国家不胜枚举，并不是每个国家都实现了国家治理转型，甚至一些国家还出现了国家治理失灵。另一方面而日本在二战中占领的部分东南亚国家在1970年代也并不是东亚奇迹的成员国，即使是成员国也很少在亚洲金融危机后实现国家治理的成功转型。

　　进一步讲，新“汉江奇迹”与“汉江奇迹”的形成机理也存在着显著差异。首先，在内容上，新“汉江奇迹”实现了韩国经济、社会和政治的全面发展，而“汉江奇迹”则仅仅实现了快速工业化。第二，新“汉江奇迹”是在民主体制下完成的，而“汉江奇迹”则形成于威权体制之下。如果说“汉江奇迹”的缔造归功于发展型国家治理模式，那么新“汉江奇迹”无疑是对这种治理模式的超越。因此，用解释“汉江奇迹”的理论框架继续解释新“汉江奇迹”显然是不合理的。

　　从“汉江奇迹”到新“汉江奇迹”的变化与其说是奇迹内容的扩展，不如说是国家治理模式的转型。这是理解新“汉江奇迹”的关键，也是建构新的解释框架的要害之处。国家治理转型主要表现为国家治理重心的转移。具体到韩国，“汉江奇迹”到新“汉江奇迹”意味着韩国的国家治理重心已经从以经济发展为主到经济、社会和政治全面发展，国家与社会的作用空间实现了均衡。如果用国家治理形态来概括这种变化，就是从发展型国家治理模式走向平衡型国家治理模式。一言以蔽之，理解新“汉江奇迹”的关键，在于厘清韩国迈向平衡型国家治理的内在理路。

　　平衡型国家治理模式属于现代国家治理的范畴。现代国家治理的结构性特征就是政府、市场和社会处于一种均衡状态之中。任何一种要素的绝对支配地位都会威胁其他要素的存在，“如果允许市场机制成为人的命运，人的自然环境，乃至他的购买力的数量和用途的唯一主宰，那么它就会导致社会的毁灭”。因此，向现代国家治理转型的过程也就是调整政府、市场与社会关系的过程。欧美发达国家都是在调整政府、市场和社会力量对比的回旋中实现国家治理现代化的。从一般意义上讲，从发展型国家治理到平衡型国家治理至少要经历以下三个方面的变化。首先，在发展型国家治理中，行政机关的地位要高于立法机关和司法机关，政治精英在发展过程中扮演着决定性角色，在国家治理中人治色彩浓厚。现代国家治理则以法律秩序为基础，法治是现代国家治理的基本方式。平衡型国家治理虽然不排斥政治精英的引导作用，但强调法律对社会秩序的支配地位，法治是国家维系秩序的核心工具。第二，不同于勾结型国家治理和掠夺型国家治理模式，在平衡型国家治理中，社会得到进一步发育，自主性显著提高，并逐渐在力量上与国家实现均衡。在发展型国家，社会发育的空间大小很大程度上取决于国家赋权的程度。例如，法国和德国在推进国家治理转型中就注重向社会赋权，并最终实现国家与社会的力量均衡。基于内容差异，可以把赋权分为经济赋权、社会赋权和政治赋权。经济赋权旨在为经济发展提供制度空间和政策，社会赋权主要解决民生问题，政治赋权侧重实现社会个体的政治权利和国家公共权力间的关系再造。社会力量的提高则进一步推动社会政策开始成为国家治理的重要工具。第三，市场在平衡型国家的资源配置中发挥基础性作用，经济增长的动力主要来自企业竞争带来的技术进步。这意味着技术创新已经从政府主导走向市场主导，企业成为国家创新系统的主体。以上三个变化也是发展型国家治理走向平衡型国家治理的必要条件，即以法治为核心的秩序环境、以国家与社会均衡为目标的社会赋权和以市场为主导的创新体系。

　　三、韩国国家治理转型的道路选择

　　不同国家启动国家治理转型的存量是不一样的。从国家与社会的力量对比看，英美就属于强社会—弱国

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　　家结构，法德则属于强国家—弱社会结构。因此，国家治理转型是一个普遍问题，国家治理转型的具体道路则是特殊性问题。这意味着在分析一国国家治理转型时要将普遍性和特殊性相结合。在普遍性方面，本文已经建立了一个以秩序、赋权和创新为核心的初步框架，下面笔者将运用这个框架具体考察韩国推动国家治理转型的道路选择。

　　（一）秩序系统从人治走向法治

　　稳定的秩序是国家实现有效治理的根本前提。秩序系统包括国内和国际两个方面。对于1948年刚刚建国的韩国来说，建立稳定的秩序系统，提高国家意志的渗透能力和对社会的控制能力是其国家治理的当务之急。国外秩序系统主要是指稳定的国际环境。对韩国来说，韩美同盟关系为其提供了一个和平的国际外交环境。不过从1948年建国一直到张勉政府时期，韩国国内秩序依然是比较混乱的，中央政府缺乏权威性，经济发展一直处于停滞状态。1961年5月16日年朴正熙通过军事政变上台标志着韩国建立了有效的中央权威，这为韩国国家治理现代化提供了有效的国内秩序。不可否认，在朴正熙执政期间，韩国的法律文本成果显著，但这些法律文本主要是为经济发展和军事独裁服务。法律文本的增加并不必然带来法治程度的提高。首先，朴正熙在政变后初期禁止了所有政党和组织的活动，4300多个政治家不准参与政治活动。第二，1971年朴正熙在总统任期届满后为实现连任任意修改宪法，把总统任期改为三届。第三，在三届届满后，为维持独裁统治朴正熙又推出“维新体制”。在“维新体制”下，立法机构受到民主共和党的主宰，国会的立法权、监督制约权和政党的民意表达权均遭到严重削弱，行政权力则高度集中在以总统秘书室为核心的行政系统。因此，韩国1980年代前的秩序系统建设仍然以人治为前提条件。

　　朴正熙遇刺后，其继任者全斗焕继续维持军人独裁统治，新成立的“国家安全保卫会议”成员全部由其指定。但在反对党、社会运动和美国介入的压力下全斗焕也做出了一定的妥协。1980年新通过的宪法在一定程度上部分恢复了国会的权力。1987年民主化以后，宪法得到进一步修订，立法机关和司法机关在国家治理体系中的地位得到了进一步提高。例如，1987年宪法废除了总统解散国会的权力，废除国会的年间会期限制，总统任期由7年改为5年，大法官的任命必须经国会同意，设置宪法裁判所。应当说，1987年民主转型后韩国的秩序系统建设已经踏上了法治化道路。不过1990年代政党与财阀企业间存在的政治资金问题严重削弱了韩国的法治化基础。

　　（二）社会赋权从“安全阀”走向福利国家

　　良好的社会赋权系统有助于巩固秩序系统。从1960年代开始朴正熙政权就开始推进社会赋权系统建设。例如，1967年1月，朴正熙政府就颁布了《岛屿、偏僻地区教育振兴法》，规定在免费教育上政府向偏僻地区实行倾斜政策。1970年开始在全国推进“新乡村运动”。1977年开始部分实施《医疗保险法》。但是这一时期的韩国国家治理强调“经济之上”，社会政策从属于经济政策，并且强调公共支出最小化。此时社会赋权建设的角色仅仅是为经济发展提供稳定社会环境而设置的“安全阀”，而不是现代国家治理意义上的福利国家建设。一些学者将此时韩国的社会赋权建设概括为“发展型福利国家”，其特征包括国家在社会福利问题上主要扮演着监管角色，低福利支出，以家庭为中心，关注经济成长的积极性福利政策等。即使这一时期存在社会赋权建设，韩国仍然面临着严重的社会问题。例如，1976年韩国基尼系数已经达到0.3908，1980年社会保障支出仅仅占国民生产总值的0.12%。大量社会问题的存在严重威胁了国内的政治稳定。1970年11月和1971年2月发生的店员因不堪忍受恶劣劳动条件而自焚的事件引起了全国震动并引发了一些地方的局部暴动。“先经济后分配”模式已经严重侵蚀经济发展积累的执政合法性。

　　从1980年代初开始韩国政府开始有意识地加大社会赋权建设的力度。全斗焕执政后提出要把韩国建设成为一个“民主福利的国家”。相应地，1980年宪法修订案中也新增了“政府应全力改善社会福利，为无力维持正常生活水平的社会成员提供基本保障”的条款。由此，福利国家开始成为韩国社会赋权建设的指导思想。例如，1981韩国政府在制定第六个五年计划时，就将“经济开发五年计划”更名为“经济社会发展五年计划”。1987年民主转型后韩国的社会运动明显增加，大大推动了韩国社会福利范式的转型。在此背景下，韩国对社会建设的投入开始显著提高。首先，韩国社会赋权法制化成果显著。1981年出台了《老人福祉法》和《身心残疾人福祉法》，1986年韩国出台了《最低工资法》和《国民年金法》，1995年出台了《社会保障基本法》，1997年出台了《公益金法》，1999出台了《国民基本生活保障法》和《国民健康保险法》，2002制定了《父母福利法》，2005年制定了《紧急福利援助法》，2007年制定了《基础老龄年金法》等。第二，初步建82

　　成了覆盖全体国民的社会安全网。韩国1989年实现了医保全民参与，1999年实现了养老金制度全民覆盖。1999年金大中政府进一步提出了社会福利改革的“生产性福利”方向，强调为每个人提供最低生活保障，提高个体自我帮助的能力，增加社会保险支出的比例。在此基础上，韩国初步建立了一个覆盖全民的社会安全网，高水平福利国家的雏形逐渐显现。

　　（三）经济赋权从“受管制的市场”到自由化的市场

　　从1960年代到1980年代，韩国政府虽然允许市场存在，但市场在经济运行中并不位居主导位置，而是受到政府的严重束缚。政府干预经济的工具有很多，包括经济计划、信贷控制、外贸机制调控、技术转移许可、劳工控制和教育政策等，其中经济计划发挥主导作用。具体来说，政府通过主导产业政策的选择把投资引入政府选择的战略性工业部门，进而实现战略性工业部门在短期内的快速成长。韦德将这种政府与市场的关系形象地概括为“受管制的市场”（governed market）。这种做法对于战略性工业部门的发展来说固然是好事，但却严重压制了市场理性，造就了畸形的经济发展政策，进而为经济发展埋下了隐患。一方面，商业集团与政府结成联盟，造成规模庞大的企业财阀。例如，在朴正熙政权末期，最大的前10个财阀的销售额占到了韩国GNP的近三分之二。另一方面，韩国政府通过控制信贷工具影响商业集团的发展。为了战略性工业部门的快速成长，韩国政府实施了长期信贷优惠利率，短期内虽然帮助战略性工业部门解决了资金问题，但却造成了日后大型企业的超高负债率问题。

　　“受管制的市场”一直到80年代初全斗焕上台后开始有所变化。1981年全斗焕在施政演说中提出了稳定经济、减少政府干预、逐步向“民间主导型”过渡的经济改革思路。首先，在法律方面先后出台了《中小企业创业支援法》、《产业发展法》和《限制垄断及公平交易法》。前者要求商业银行将35%-50%的贷款给予中小企业，中者强调市场在资源配置中的基础作用，强调减少政府对产业政策的干预，后者通过限制财阀的投资行为防止财阀垄断。二是加快金融自由化和国际化步伐，减少政府对银行业务的指导，把国家所属的银行进行重组和私有化，并向国际开放金融市场。三是国企私有化改革。全斗焕执政期间原有25家国有企业有12个已经转变为私营企业。1997年金融危机后，韩国政府加快了经济自由化建设的步伐。首先，韩国政府提出“98民营化计划”。从1998年到2002年，韩国政府先后对66家国有企业如浦项制铁、韩国重工等实施了民营化改革，国外资本也被允许进行韩国购买民营化企业的股权。第二，韩国加大了对金融体系的改革，一方面通过关闭不符合国际标准的金融机构消除金融系统的不确定性，另一方面通过合并重组提高金融机构的竞争力。到2000年，韩国共有487家金融机构关闭。第三，改革企业结构。在透明度、企业间交叉贷款担保、财务结构、剥离非核心业务和企业管理责任五个方面改革财团企业，并于2001年8月实施《企业结构调整促进法》。以剥离非核心业务为例，到1999年6月，韩国30家财团企业共剥离非核心业务企业484家，由此大大降低了财团企业的负债率。第四，推进劳动力市场改革，推行新的劳工标准法，同意实施解雇工人制度。在此基础上，韩国基本上实现了市场的自由化转型，建立了完善的市场经济制度。

　　（四）政治赋权建设从压制走向开放

　　从1961年开始，韩国通过6个国家发展五年计划推动了经济的巨大发展，人均GDP从1960年的20美元上升到1987年的1433美元。经济发展导致韩国的社会结构发生了巨大变化。1960年韩国的中产阶级仅占总人口的20%左右，1980年中产阶级占总人口的比例则达到了48%。中产阶级人口的增加为政治赋权建设奠定了社会基础。一方面，韩国社会自主性进一步增强，以中产阶级为核心的社会组织的数量开始大幅提高，影响范围也显著扩大，比如公民经济正义联盟、反污染运动同盟和女权团体等。崛起的新公民组织对既有的威权体制提出了变革要求，标志性事件是发生于1980年5月17日的光州事件。起初全斗焕的态度是强力压制，此后在美国强力介入的背景下全斗焕的态度发生了很大转变。1987年6月29日韩国执政党总统候选人卢泰愚发表“6?29宣言”，主动提出进行民主化改革，推动政治赋权建设。韩国政治赋权建设具体表现为三个方面：一是实行民主选举制度，包括总统、国会议员和地方首脑均通过民主选举产生；二是建立开放的政治生活环境，一方面保障媒体和民众的言论自由等权利，另一方面放开对社会组织的审查管制；三是强化政府自身组织建设，通过立法规范公务员队伍建设，加大对腐败的打击力度。自推进政治赋权系统建设以来，韩国的政治发展成就是显著的。得益于反腐制度建设的推进，韩国在腐败治理问题上取得了巨大进步。根据透明国际的数据，韩国政府的清廉指数正在逐年上升。同时，在民主质量方面，在经济学人信息社编制的2014年民主指数排名中，韩国以8.06分位居世界第五位，被视为“完全民主”国家。

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　　图2 1999-2014年韩国清廉指数变化

　　资料来源：作者根据透明国际数据自制

　　（五）创新系统从政府主导转向市场支配

　　无论是在发展型国家治理模式下还是在平衡型国家治理模式下，韩国政府都非常注重创新系统建设。不过，在发展型国家治理模式下创新系统建设由政府主导。首先，韩国政府建立了一系列科学技术研究机构（GRIs）。例如，1962年韩国在经济计划院下设了技术管理局，1964年则设置了“经济科学审议会”，负责把大学和科研机构专家的建议反映到经济发展政策中去。1975年政府又成立了韩国科学院。第二，韩国技术创新系统建设受到政府产业政策的深刻影响。在1960年代和1970年代，韩国在出口型经济导向背景下强调对国外技术的模仿，政府通过建立研究机构帮助企业应用国外先进技术。1980年代末国际经济格局的变化促使韩国改变策略，科技政策强调从引进转变为自主创新，政府开始提出“科技立国”战略。

　　由于政府主导创新系统建设的模式所产生的绩效越来越差，韩国国家创新系统的结构从1990年代初开始变化。这种变化主要体现为创新力量和资源从政府主导走向企业主导。首先，在创新力量方面，韩国的科学技术研究机构在1980年代基本上属于政府机构。到1990年代，政府研究机构在整个国家创新体系中所占据的空间开始逐渐缩小，大型企业成为创新的主干力量。韩国大型企业如现代、三星在“科技立国”战略背景下纷纷增加了企业内部研发投资。由此，以政府研究机构为中心的国家创新系统开始转向以企业中心的创新系统。1980年，韩国仅有54家企业拥有研发中心，1995年这一数字已经变成2226家，2009年已经超过1万家。第二，在创新资源方面，企业投入科技研发的资金也从1980年代中期开始超过政府投入。2000年韩国企业投入科技研发的经费是政府投入量的近3倍。

　　表1 韩国国家创新系统 变革的三个阶段

　　模仿时代创造性模仿时代创新时代

　　1960s—1970s中期1970s晚期—1980s1990s—至今

　　?建立技术基础设施?调整GRIs结构?推动十大新增长工业技术科技政策重心?制定和执行全面性科技政策与法规?发展公共福利技术?培育工业集群的创新能力

　　?极少投资RD?出现企业RD?主导国家RD体系企业的RD?逆向模仿工程?先进的逆向模仿工程?RD的全球化

　　?通识教育导向的大学?转变为以研究为导向的大学的RD?增强基础研究能力?在知识生产中扮演次要角色大学

　　?在国家RD体系中位居主导地位?在国家RD项目中位居?为中小企业提供技术支持主导地位GRIs 的RD?先进技术的逆向模仿工程?重新定义GRIs的角色?培育和分配技术人才?培养技术人才

　　企业、大学和?GRIs、大学和工业联系薄弱?GRIs和工业建立联系?大学和工业关系紧密GRIs的关系

　　资料来源：Deok Soon Yim and Wang Dong Kim, The Evolutionary Responses of Korean Government Research Institutes in a Changing National Innovation System, Science, Technology Society, Vol.10, No.1, 2005, p.36.84

　　为了调和国家创新系统内各子系统的均衡性，从1990年代开始，韩国政府开始对中小企业的技术创新给予支持。一方面在招聘技术人员和启动资金方面提供支持，另一方面鼓励中小企业与公共研究机构合作进行技术创新。在此基础上，中小企业的技术创新能力得到了极大增强，中小企业所属的技术研究机构数量从1982年的1家增长到1997年的2278家。量是大型企业所属研究机构数量的3倍多。在此基础上，韩国创新系统建设基本上实现了从政府主导到市场支配的转型，不过韩国政府的科技政策在创新系统发展中仍然扮演着重要角色。在转向市场支配建设阶段后，韩国在技术创新方面成果斐然。根据世界银行的统计，2012年韩国在每单位GDP和每百万人专利申请数量排名均为世界第一，专利授予数量排名世界第4。此外，在彭博社2014年全球创新国家评比中，韩国以92.10高分排名全球第一，成为全球最具创新力国家。

　　除了转型内容，转型的时机和时序也是非常重要的。所谓时机是指“一个国家当时拥有何种东西”，时序则是国家基于在何时拥有某种条件资源做出转型的顺序安排，前置时机通过“正反馈”或“自我强化”机制形塑国家治理的转型道路。就时机而言，韩国在转型过程中做到了与国际国内结构条件保持一致。例如，1980年代韩国适应国际政治经济结构调整，将半导体、电子产业和汽车产业作为战略产业发展就是顺应了时机。在这些电子产业充分发展起来积累了一定的技术创新存量后提出“科技立国”则是时序问题。又如，1987年韩国执政党选择进行民主转型是顺应了当时国际国内政治发展的要求也是时机问题。

　　四、韩国国家治理转型的经验借鉴

　　对于我国而言，推进国家治理现代化不仅要求国家对各领域的有效管理同各自形式的多元治理相结合，提高治理水平，而且要求在推进治理走向现代化的过程中尽量少走弯路，多走直线。这意味着，推进国家治理现代化不仅需要创造充足的国内存量，也需要具备全球视野，借鉴其他国家治理转型的有益经验。韩国推进国家治理转型的道路选择可以为我国推进国家治理现代化提供以下三个方面的启示。

　　（一）通过提高法律实施有效性保障国家治理的转型绩效

　　韩国以法治建设为核心的秩序系统建设同样对我国具有借鉴意义。首先，1987年后韩国确立了宪法在国家治理中的核心地位。第二，韩国建立了完善的法律体系。第三，韩国实现了法律的有效实施。改革开放三十多年来，我国的立法工作取得了巨大成就，但是在立法的技术层面还有提升空间。更为重要的是，我国法律的有效实施仍然存在问题。法律的生命力在于实施，只有确保了法律实施的有效性，法律推动经济社会发展的作用才能够充分发挥，由此才能为国家治理转型提供制度绩效的保障。韩国法治建设道路对我国的启示首先在于要建立宪法在国家治理中的核心地位，将宪法文本落实到社会生活和国家政治生活中。其次要在实施法律的过程中保障宪法赋予公民的基本权利。第三是在国家治理中加强对公共权力主体的法律约束，例如通过权力清单制度法律化实现公共权力的阳光运行。最后是继续强化普法宣传，在国家治理过程中形成法治的社会共识。

　　（二）强调赋权系统建设在国家治理体系中的基础地位

　　在社会赋权方面，韩国在保持经济高速发展的同时避免了社会差距的拉大，在全社会建立了一张社会安全网，从而有效地实现了经济发展成果由全民共享的目标。在人力资源建设方面，虽然我国是人力资源大国，但人力资源质量有待改善。韩国对人力资源建设的投入值得我国学习，一方面要提高对基础教育的投入，保证区域教育的公平性，另一方面也要借助网络技术推动教育变革。在经济赋权方面，韩国已经建立起一套完整的市场经济体系，经济透明度在经过亚洲金融危机后显著提高，政府对经济发展的干预逐渐缩小，市场在资源配置中已经位于基础性地位。我们目前在社会赋权和经济赋权方面仍然面临着诸多挑战。一方面收入差距很大，基尼系数已经逼近国际警戒线，另一方面市场在资源配置中的基础性地位还未形成。因此，我国推进国家治理现代化的基本使命是在完善市场经济体系的基础上实现向社会的有效赋权。

　　（三）将创新系统建设作为国家治理转型的根本动力

　　在科技创新方面，韩国无论是在科技研发投入和科研人员配备方面都是领先世界的。同时，韩国较好地处理了产、政、学、研四者之间的关系，实现了四者之间的互动发展。这对我国创新系统的启示就是一方面要加大对科技创新的投入，加大培养科研人员，另一方面要减轻政府在科技创新中的主导作用，把科技创新的任务交给社会和企业，推动企业和社会建立科研机构，政府主要发挥政策引导和资金扶持的作用。在文化方面，近年来韩流对中国的影响无疑是巨大的，韩国文化产业之所以能够产生广泛影响主要是创新推动。中国文化

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　　资源丰富，但在产业效益和影响方面与韩国还有差距，因此需要向韩国学习。例如，可以学习韩国将文化产业与旅游产业捆包在一起进行推销，建立完整的文化产业集群和产业链。

　　五、结语

　　现代国家治理区别于传统国家治理的重要特征是治理主体从单一走向多元，治理主体的关系从依附走向平等，治理技术从强制走向合作，在此基础上形成了一个多中心的治理体系。以此为准绳，发展型国家治理显然带有治理主体单一和治理结构等级化的特征，因此它虽然完成了现代民族国家建构的诸多任务，却没有实现国家治理的现代化。平衡型国家治理则既实现了政治权力内部的平衡，又激活了政府、市场与社会协同治理的生命力。从发展型国家治理转向平衡型国家治理正是韩国推进国家治理现代化、提升国家治理现代性的道路选择。这种道路选择与东欧和俄罗斯等转型国家相比更具优势，因为在发展型国家治理阶段经济发展奠定的合法性基础在一定程度上可以调和部分秩序与治理危机，转型的周期更短，有效性更强。然而，作为一种类型，平衡型国家治理模式仅仅具有相对意义，平衡型国家治理模式会不自觉地带有发展型国家治理模式的某些痕迹。例如，韩国大企业的财阀垄断作为发展型国家治理模式下的遗留问题至今未得到有效解决，经济民主化进程缓慢。又如，韩国政商关系过于紧密，选举中的政治资金问题依然存在。从这个角度讲，韩国的平衡型国家治理模式尚未成熟，转型仍在继续。

　　注 释 Alice H.Amsden,Asia’s Next Giant:South Korea and Late Industrialization,Oxford University Press, 1989.（http://www.wendangwang.com/mfa_chn/gjhdq_603914/gj_603916/yz_603918/1206_604234/.）《韩国文化软实力建设的路径》，载于《中国国情国力》2014年第10期。Chalmers Johnson,MITI and the Japanese Miracle:The Growth of Industrial Policy:1925-1975, Stanford University Press,1982,pp.315-319.[美]阿图尔?科利：《高速增长的经济体从何而来？韩国“发展型国家”的日本谱系》，载于[美]禹贞恩编《发展型国家》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第154页。Republic of Korea:Educational Services in a Rapidly Growing Economy,Vol.2,Paris,1974,p.11.韩]宋丙洛：《韩国经济的崛起》，张胜纪、吴壮译，商务应书馆1994年版，第4页。Chung-in Moon,Irony of Interdependence:Emerging Trade Frictions Between South Korea and the U.S.,in Manwoo Alliance under Tention:the Evolution of South Korea-U.S.Relations,Westview lee,Ronald D.Mclaurin,Chung-in Moon ed.,

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　　［责任编辑 钱道赓］From Developmental State Governance to Balanced State Governance

　　The Choice of Transition Way of State Governance from South Korea

　　Fu Jianjun

　　Abstract: The New Miracle on the Han is quite different from the Miracle on the Han, which has made achievements both in politics, society and new industries. The emergence of the New Miracle on the Han indicates that the South Korea's state governance mode has changed from developmental state governance to balanced state governance. Specifically, the transition includes ? ve points: order system changed from rule of man to rule of law, social empowerment changed from safety valve to welfare state, economic empowerment changed from governed market to liberalized market, political empowerment changed from inhibition to inclusion, innovation system change from government-led to market oriented. Both China and South Korea belong to Confucianism, South Korea's transition experience of state governance could give enlightenments for China's modernization of state governance.

　　Key words: the New Miracle on the Han; Transition of State Governance; Developmental State Governance; Balanced State Governance

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