林银萍---浅析社会福利社会化背景下我国养老机构的发展

浅析社会福利社会化背景下我国养老机构的发展

林银萍

摘要：社会福利社会化是市场经济条件下发展我国社会福利事业的客观要求，也是当前我国政府职能转变的主要方向之一。随着老龄化进程的日益加速，居家养老已经无法满足我国老年人日益增长的服务需求，越来越多的老年人需要由社会资源来提供生活照料和健康护理，这是我国民政部推进社会福利社会化的一个很重要的原因。

在当前社会转型过程中，民办养老机构作为推进社会福利社会化的有益尝试，有效地弥补了由国家和集体包办的传统养老福利机构少、资金不足以及服务水平低等问题，同时还为社会上一批热衷公益、心系慈善的成功人士搭建了一个回馈社会、奉献爱心的平台，进一步造福老年人。然而，我国养老机构（尤其是民办养老机构）在发展中却面临着诸多亟待解决的现实问题，包括资金、管理以及专业化水平等，使得养老机构的发展步履维艰。本文主要是分析我国当前养老机构的现状以及存在的问题，同时尝试着对我国养老机构的发展提出一些有针对性的建议，以促进我国养老机构的发展，实现和谐社会建设中人人享有幸福晚年的目标。

关键词：社会福利社会化；养老机构；民办养老机构

一、引言

随着中国社会的发展和科学技术的进步，人类生产和生存环境的改善，人们生活质量的明显提高，特别是医疗水平及保健措施的完善，人口死亡率大幅度下降，人均预期寿命逐渐延长，中国日益面临着一个世界性的难题，即人口老龄化。2007年底，我国60岁及以上老

1年人口已达到1.53亿，占总人口的11.6%。“按照国际通行的标准，60岁以上的老年人口

或65岁以上的老年人口在总人口中的比例超过10%或7%，即可看作是进入了老年型地区”。2可见，我国已经步入到老龄化社会的行列。更为突出的是，中国正在经历着快速的人口高龄化。据预测，到2020年，中国老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%，其中，80岁及以上的高龄老人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平上升到30%以上，其中80岁及以上高龄老人口将达到9448

3万，占老年人口的21.78%。

伴随着老龄化进程而来的则是一系列问题和挑战，而养老问题则是老龄化进程中面临的最大的难题。目前，世界各国的养老方式主要有两种，一种是居家养老，一种是设施养老。尽管居家养老是中国绝大多数老年人首选的生活方式，但随着中国由传统社会向现代社会的变迁，人口高老龄化趋势日益明显，家庭结构小型化发展，家庭养老功能不断弱化等，使得社会对养老机构的需求日益增长，越来越多的老年人需要由社会资源来提供生活照料和健康护理。

面对人口老龄化和居家养老功能日益弱化，民政部采取了一系列措施，并于20世纪901 邬沧萍、王萍：《积极应对人口老龄化》，求是杂志，2009.7，P57

全国老龄工作委员会《2006：中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》 3 全国老龄工作委员会《2006：中国人日老龄化发展趋势预测研究报告》 2

年开始了社会福利社会化的进程，而其重点就是老年人的社会福利社会化。鼓励社会力量兴办养老机构，为不能居家养老的老年人提供生活和健康医疗护理，已成为中国老人社会福利事业改革不断深化的重要方式。近年来，民办养老机构的发展，不仅弥补了由国家和集体包办的传统养老福利机构少、资金不足以及服务水平低等问题，还为社会上一批热衷公益、心系慈善的成功人士搭建了一个回馈社会、奉献爱心的平台，进一步造福老年人。

然而，由于机构管理不善、政府扶持力度不够以及专业化水平欠缺，使得民办养老机构步履维艰，有些机构甚至夭折。民办养老机构为何会面临如此多困境，政府应该为民办养老机构做些什么，这是社会福利社会化必然面临而且亟待解决的问题。本文就是基于以上背景，主要是分析当前我国养老机构的现状以及存在的问题，同时尝试着对我国民办养老机构的发展提出一些有针对性的建议，以促进我国养老机构的发展，实现和谐社会建设中人人享有幸福晚年的目标。

二、文献综述

（一）国内外关于社会福利社会化的理念及含义

20世纪70年代以来，为了解决福利国家危机，西方学者提出了“福利多元主义”(welfare pluralism)的理论范式。福利多元主义的基本主张是提倡福利主体与福利来源的多元化，倡导社会共同责任本位。其中，罗斯认为，福利是全社会的产物，是国家福利、市场福利和家庭福利的总和。在现代社会中，国家是福利的主要生产者，但并非唯一来源；市场力量不可或缺，因为无论是个人还是家庭都要从市场中购买福利；家庭在历史上一直是福利的基本提供者，现在和将来仍将是福利的基本提供者。然而，纯粹由国家提供的福利可能导致“政府失灵”和福利依赖，纯粹的市场福利可能导致“市场失灵”，单纯的家庭福利可能导致福利总量不足。为了纠正和补偿“市场失灵”、“政府失灵”和“家庭失灵”，需要建立起一种国

4家、市场和家庭之间相互补充、共同提供福利的福利多元组合(welfare mix)体系。也有学

者认为，福利多元主义强调的是福利供给的非垄断性，社会福利的来源除了国家、市场和家

5庭外，还应包括志愿组织或社区。基于这一理念，西方国家纷纷进行大规模的福利改革，

从“国家福利”向“多元福利”转变已是国际社会政策变化的大势所趋。

在这次改革中，“私营化”（Privatization）占有相当重要的地位并成为主要的改革方向。西方福利国家强调政府不再是惟一的福利提供者，希望通过逐渐降低对政府拨款补助的依赖，缩减政府的公共服务活动及其在这些机构中的资产所有权，把营利的商业组织与非营利的志愿性团体引入福利的供给中，从而进一步强化其角色与功能以使私立机构成为服务供给的主体。有学者指出，所谓社会福利私营化是指政府将社会福利的供给，完全或部分转移到民营部门，同时引进市场经营规则，以价格机能调节供需，重视成本回收，并强调使用服务者的购买力和受益者付费等措施，以分配并有效利用服务资源(陈武雄，1998)。

Kolderie(1987)甚至认为只有在政府完全从所有的福利服务责任中抽离出来才能实现真正4 See Rose,R,Common Goals but Different Roles:The State’s Contribution to the Welfare Mix,In Rose, Evers,A.&Olk,T.,1996,Wohlfahrts Pluralismus:Vom Wolfahrts Staat Zur Wohlfahrts R.&Shiratori,R.(Ed)The Welfare State West.Oxford:Oxford University Press,1986. 5

Gesellschaft.O-pladen.p.23.Johnson,N.,1987.The Welfare State inTransition:The Theory and Practice of Welfare Plural-ism.Amherst:University MassachusettsPress.

的私营化。事实上，大多数的研究者认识到在社会福利领域存在的仅是修正的私营化，即尽管政府的服务提供的责任会减少，但是政府还会维持政策制定和资金资助的责任。学者们强调，在社会福利私营化的过程中由于竞争机制的引入，服务成本将会降低、服务质量会提高、管理的灵活性会改变、人们的选择权会得到保障、政府垄断带来的无效率会降低。

在我国，西方的社会福利私营化则称为社会福利社会化。虽然我国的社会福利社会化已经有二十余年的历史，该概念的正式提出也已经有十年时间，但是人们对“社会福利社会化”的准确定义还没有形成共识(孙炳耀，杨团，2001)。对社会福利社会化的界定，不同的学者会有不一致的说法。1998年首届全国社会福利社会化座谈会指出，社会福利社会化应该从以下三个方面来看：一是从理论研究的角度出发；二是从决策和实际操作的角度而言，应称之为民政的社会福利社会化；还有一个是多吉才让部长提出的工作重点定位在老年人的社会福利社会化。即从理论层面上讲，指的是广义的社会福利社会化，包括养老、医疗、卫生、教育等内容；从操作层面上讲，指的是民政的社会福利社会化；从工作重点上来讲，指的是老年人的社会福利社会化。2000年4月中旬，民政部在广东省召开了全国社会福利社会化工作会议，会议提出了“社会福利社会化”，就是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务日益增长的需求。其总体要求包括：投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化，服务队伍专业化。这些政策旨在扩大民政工作的社会基础，即把工作对象从过去的弱势群体——“民政工作对象”扩大为全部城市人口，同时，动员新的经济资源用于福利服务(尚晓援，2001)。

上述关于社会福利社会化的界定基本上是从政府层面上来看的。从学术层面来看，社会福利社会化的思路，是强调社会福利服务是全社会都要关注的事业，不能仅仅靠政府和计划体制来实施，要充分动员社会各种力量，共同合作，满足社会的需求(杨团，2001)。一般认为，社会福利社会化的内容应当包括：第一，政府必须将一些能够由社会承担的职能交给社会机构去办，从而使政府得以精简，集中精力做好行政工作；第二，改变政府直接办服务机构的做法，参考经济领域中“政企分离”的做法，重构政府与下属服务机构的关系，扩大服务机构的经营自主权，使其成为不依附于政府的独立的社会服务机构；第三，允许甚至鼓励民办非企业组织的发展，让它们在社会服务领域发挥越来越大的作用，以扩大福利服务的总供给量，满足人们的需求；第四，开发民间资源，拓宽资金渠道，改变过去政府单独承担全部福利服务成本的状况，发展慈善事业，为福利服务注入新的血液(孙炳耀，杨团，2001)。另外，田北海认为，社会福利社会化是以社会共同责任本位为理念基础，通过社会福利主体的多元化、筹资渠道的社会化和服务队伍的社会化，实现福利对象的公众化，即动员社会各部门力量，为有需要的社会成员提供专业或志愿服务，以最大限度地满足社会成员的福利服

6务需要。

郑功成认为，社会福利的社会化是通过社会福利组织的社会化和向全体社会成员的开放来实现的。它包括：一是官办福利机构社会化；二是通过对企业或用人单位举办的福利设施的剥离，使托幼机构、老年保健服务、职工疗养院等单位附属机构转变成面向大众的社会化的公共福利组织；三是鼓励民间力量举办社会福利事业，简化民办福利机构的申办手续，提供政策性优惠，扶持并促使民办社会福利组织的壮大与持续发展；四是引导并扶持社区服务组织(郑功成，2001)。

罗观翠和雷杰认为，“社会福利社会化”这一概念重点在于以下三个方面：1）社会福利6田北海：《社会福利社会化的困境与出路》，学习与实践，2008（6）

主体社会化。即承担福利事业的主体从以往的国家包办扩展到采取国家、集体和个人等多渠道投资方式，形成社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局。2）社会福利对象社会化。即社会福利机构除确保国家供养的“三无”对象(无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人)、孤儿等特困群体的需求外，还要面向全社会老年人、残疾人，从而拓宽服务领域。3）国家所承担的角色。政府所担当的角色是宏观政策上的制订和政策执行过程的监督：制订社会福利事业发展规划；制定社会福利事业的有关政策法规；推进政府资助、社会兴办、法人管理的社会福利事业的新体制；对福利企事业单位的活动进行行政监督并承担相应的行政执法任务。

尽管不同的学者和官员对于社会福利社会化的内涵有不同的阐释，但是发展和资助民间力量兴办福利事业、扩大社会福利对象、改革国有福利机构的管理机制以及转变政府职能却是改革过程中一致的关注点。

（二）养老机构的分类

不同国家和地区对养老机构的分类不尽相同。概括而言，主要可以分为以下几类：(1)针对有独立生活能力老人的养老机构，如美国的老年公寓、退休社区，日本的老人安养之家和中国香港的低度照顾安老院等。(2)针对需要辅助生活照料老人的养老机构，如美国的老人寄宿之家，日本的养护老人福利院和中国香港的中度照顾安老院等。(3)针对需要辅助医疗照顾老人的养老机构，如美国的老人护理院，日本的特别养护老人福利院以及中国香港的高度照顾安老院等。

中国的养老机构按机构性质划分，可分为福利性、非营利性和营利性养老机构三大类。福利性养老机构(即国办社会福利机构)是指在事业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构；非营利性养老服务机构是指在民办非企业单位登记管理机关办理登记手续的养老服务机构；营利性养老机构是指在工商行政管理部门和税务部门办理登记手续的养老服务机

7构。而本文中所探讨的养老机构主要是指非营利性养老机构。

根据国家《老年人居住建筑设计标准》的解释，我国养老机构可分为五类：一是托老所，指设在居民小区内的寄托性(日托型或全托型)养老机构；二是养老院，指具有相对完整的配套服务措施，为老年人提供集体居住的养老机构；三是老年公寓，指具有齐全的公共服务功能，为老年人提供建筑和装修都符合老年人心理和体能特征的(独立或半独立)家庭居室的养老机构；四是护理院，指借助器材、依靠护理才能实现基本生活的养老服务机构；五是临终关怀机构，指为生活完全不能自理老人提供服务的机构。目前，我国社会化养老机构包括以养老院、敬老院、福利院、老年公寓、托老所和老年康复医院为主的老年人养老机构。

在民政部门主管的养老机构中，按照机构的所有制类型，可分为国办养老机构(主要指由民政部门管理的老年社会福利院)、集体办养老机构(包括城镇集体举办的福利院、农村集体举办的敬老院)和民办养老机构等三类。其中前二者合称为公办养老机构。民办养老机构是指由民间资本投入，自主经营、自负盈亏的养老机构。它既弥补了政府社会福利的不足，又为社会老人提供了养老服务，满足了日益增长的老年社会福利需求，是中国社会福利社会化背景下，老年社会福利服务新的增长点。 8

7

8 《浙江省人民政府办公厅关于促进养老服务业发展的通知》，人民网，2009 中华人民共和国建设部《老年人居住建筑设计标准》，北京：中国建筑工业出版社，2003(5)

三、我国养老机构的现状及存在的问题

（一）我国养老机构的现状

在社会福利社会化背景下，我国养老机构不论在数量还是在质量上都取得了显着的发展。2006年发布的《中国老龄事业的发展》白皮书显示，全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构39546个，总床位149.7万张，稍微高出老年人口总数的1%。此外，我国民办养老机构的发展也非常迅速。2007年我国民办养老机构已经发展到1620多所，床位数现在已经近6万张，收养了4万多人，其中已经正式在民政部

9门登记注册的民办养老机构有996所。

（二）我国养老机构存在的问题

目前，虽然我国养老机构相比过去不论在数量还是在质量上都有明显的发展，但仍然存在不少问题。根据本人在北京大兴爱晚护养院为期一个月的实习，以及所查阅的资料，概括而言，笔者认为当前我国养老机构主要存在以下四个方面的问题：

第一，供需矛盾突出。尽管中国的养老机构在社会福利社会化改革后得到了迅速的发展，但仍然滞后于人口老龄化发展所带来的巨大的社会养老需求。据了解，发达国家为老年人提供服务的床位一般占老年人总数的7%左右，即使一些发展中国家也占到5%左右，而中国的机构供养比例却相距甚远。据统计，2000年中国拥有国家办社会福利机构1364个，收养人数为11.8万；集体办敬老院(多数为乡镇)39377个，收养人数达64万人。再加上其他类型福利机构，能为老年人提供服务的床位只有97.7万张，不足全国老人总数的0.8%，北京市也仅仅占老年人总数的1.1%(多吉才让，2000)。到2006年，全国各类收养性社会福利单位

10床位175万张，收养各类人员136万人。尽管这几年我们大力发展社区为老服务设施和场

所，兴办了7898所社区服务中心，“星光计划”也建起了近3万个“星光老年之家”，又增加了几万张社区的养老床位，但与巨大的老年人院舍服务需求比起来，还属杯水车薪。许多贫困、边远地区及靠民间力量创办起来的养老机构囿于经费短缺、资源不足等方面的限制，服务内容不丰富，显得相对单调、贫乏，与老年人日益增长的多样化服务需求有较大的差距。

第二，政府投入不足。一方面政府对福利事业的投入不足。据统计，2008年国家投入社会福利事业103.1亿元，仅占当年国家财政支出的0.16%，相当于当年GDP总量的0.034％11；另一方面，政府对民办福利机构的投入不足。目前中国民办养老机构得到的补助远远低于国办养老机构和集体办养老机构。如在2004年，中国国办收养性社会福利单位3454家，获得财政补助268764.0万元，平均每个收养单位获得77.81万元；集体办收养性社会福利单位33736家，获得财政补助85993.6万元，平均每个收养单位获得2.55万元；民办收养性社会福利单位1403家，获得财政补助仅为979.7万元，平均每个收养单位获得0.7万元。12

第三，管理体制不健全。首先，存在着政府职能的角色转化问题，具体表现为“三位”：“越位”，即政府管了本该民营养老机构完全能做的很好的事情，比如对于某些退休离休干9 严浩：《中国民办养老机构发展的趋势与展望》，社会福利，2004(4)，P10-11.

中华人民共和国国家统计局，《中华人民共和国2006年国民经济与社会发展统计公报》。 11《中国社会福利协会会长刘光和：对社会福利事业发展的几点看法》，人民网，2010(3)

12《中国民政统计年鉴》2005年，中华人民共和国民政部编，北京，中国统计出版社，P148~159 10