我国海绵城市试点示范申报策略研究与能力建设建议_徐振强

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我国海绵城市试点示范申报策略研究与能力建设建议

□ 中国城市科学研究会 徐振强

摘要

我国城市面临严峻的水安全风险，在做好城市排水的同时，必须转变城市水安全治理思路，顺应自然、运用自然并和谐推进城市开发，积极开展海绵城市规划建设。海绵城市在规划建设界属于全新概念，源于城市排水（雨水）防涝和雨洪利用等，又是城市水安全的中枢机制，目前从理论认识、把握、适应、运用和发展等方面还处于摸索阶段，结合自上至下的国家创建要求和自下自上的地方申报意愿，本研究系统剖析了国家城市排水（雨水）排涝与海绵城市建设顶层政策设计，促进地方城市全面厘清国家政策沿革，抓住政策工作要点的革新，并从健全和完善地方城市申报能力出发，比对研究排水规划和申报要点的内容关联性，确认排水规划当成为申报的主体内容，但同时作为申报要点，应高于该规划，通过比较七市（县、镇）排水规划成果，来识别完善申报的路径，助力地方城市更好地从因地制宜、科学有效角度出发，提升现有排水规划内容，突出城市海绵体建设，来夯实申报创建能力，推动城市开发加快实现低冲击模式（LID， Low Impact Development）。

关键词排水（雨水）防涝规划；海绵城市；低冲击开发（LID， Low Impact Development）；申报；能力建设；建议

一、引言

近年来，我国北京、深圳、武汉、杭州、南昌和延安等多个城市频繁出现城市内涝，对城镇居民生活造成了极恶劣的影响，以2013年为例，县级以上受灾城市数量达到234座（占全国城市总数的35.4%），较2011年激增了72%，城市受灾人口超过5000万（伤亡774人），经济损失3146亿元，海南省经济损失超过当年GDP的2%，规模、经济损失程度和人员死伤均呈显著上升的态势[1]。伴随大规模的城市建设，以城市排水（雨水）和内涝为代表的水安全问题日益凸显。

2014年4月，习近平总书记在关于保障水安全重要讲话中指

出，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局；尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源资源；解决城市缺水问题，必须顺应自然，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。海绵城市概念的提出是对传统城市排水思路的革新，是低冲击开发模式（LID， Low Impact De-velopment）转型的体现[2]，它符合顺应自然、适应自然和与自然和谐共处的原则。为健全和完善城市排水政策引导和推动海绵城市建设，国务院和相关部委办注重顶层政策设计，促进地方省市县城市排涝实践的同步推进。

当前,国家三部委（财建[2014]838号和 财办建[2015]4号）正

DOI：10.16116/j.cnki.jskj.2015.03.021

绿色建筑与生态城市

在联合推动海绵城市的申报工作，我国城市积极创建海绵城市已经初具规模，全国234个遭受过水淹的县级以上城市，超过半数均提出要申报国家海绵城市试点（直辖市、省会城市和其他城市每年分别补助6、5和4亿元）。增强地方城市的申报能力建设有助于提高其对海绵城市这一新概念的认识,有助于将对国家顶层政策的理解与地方工作实际结合得更加紧密。

示范工作，以点带面，扩大推广。明确了海绵城市的概念、建设路径和基本原则，提出了低影响开发的理念、低影响开发雨水系统构建的规划控制目标分解、落实及其构建技术框架；应遵循“规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹建设”的基本原则，统筹建设低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统、超标雨水径流排放系统，从对城市原有生态系统进行保护、生态恢复和修复、低影响开发等方面着手实施。2014年底和2015年1月，国家三部委（财政部、住房城乡建设部、水利部）联合发文，利用中央财政资金开展海绵城市建设的顶层政策设计，包括资金资助办法、试点申报流程和实施方案等。

自2014年2月，住房城乡建设部城市建设司工作要点明确提出海绵城市工作任务以来，在北京、南京、广州、西安、石家庄、昆明、青岛、厦门、南宁、淮北、秦皇岛和许昌等城市先后提出创建海绵城市，而福建、安徽和海南等省份则提出要在全省推开试点工作。财办建[2015]4号对试点城市的创建方案提出明确要求（表1）。从地方城市工作实际出发，综合考虑时间和申报要求，编制的主体内容还是依托建城〔2013〕98号城市排水（雨水）防涝规划。

二、国家加强排水防涝与构建海绵城市 的顶层政策设计

2010年到2015年1月，中共中央、国务院以及相关部委累计发布约13项与城市排水防涝、城市节水和雨洪利用的政策，水利部、国务院（办公厅）、住房城乡建设部、发展改革委和环境保护部等单位先后针对城市内涝、城市排水防涝、气候变化和低影响开发雨水系统构建等开展研究或指定相关政策（表1）。

2.1 城市排水（雨水）防涝政策

2007年，水利部启动《全国洪水风险图》的编制工作，针对各地洪水风险程度进行分析，引导洪水风险区域在建设和开发过程中，科学使用土地，有效规避风险。2013年4月，《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知（国办发〔2013〕23号）》指出，有效解决当前影响较大的严重积水内涝问题，避免因暴雨内涝造成人员伤亡和重大财产损失。2013年9月，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见(国发〔2013〕36号）》要求在全面普查、摸清现状的基础上，编制城市排水防涝设施规划。加快雨污分流管网改造与排水防涝设施建设,解决城市积水内涝问题。

三、城市排水（雨水）防涝规划和 申报海绵城市的要点比较

比较城市排水（雨水）防涝规划和申报海绵城市的要点，可以识别共性和需要加强补充的方面，有助于促进地方城市编制单位有效地将现有规划转化为申报材料，并将精力集中到材料质量提升与缺少材料的补充上。如表2所示，排水规划与申报要点比较呈现如下特点：

（1）两者总体内容高度相关，可将各地市开展的排水规划可以作为申报海绵城市的核心内容。表2根据材料结构要求给出了直接的对应关系，并对排水规划局部内容位置的调整进行了标注（如【】所示）。（2）后者较前者有高度和深度上的扩展，申报方案仍需在排水规划的基础上，整合和补充（如标下划线部分所示）。其中，必须从制度机制和能力建设的角度加强对城市雨洪管理利用的目标安排、投入保障、应急管理和技术支撑；排水规划重点还是落在排水和防涝上，对于雨水利用（渗、滞、净、用）等方面的规划建设较为单薄，应结合建城函〔2014〕275号关于海绵城市建设技术，研究编制城市海绵体设施规划，在整合现有排水设施的基础上，因地制宜，强化渗滞留塘、雨水过滤池、渗透沟渠和渗井、人工湿地、透水铺装、屋顶绿化、生物滞留（植被缓冲带、高位花坛、生态树池、植被浅沟、下凹式绿地、雨水花园）、生态浮床和生态堤岸等设施的规划，以充实和丰富海绵体的内涵，并全面实现渗、滞、净、用。与此同时，海绵体的构建，应补充经济技术成本分析，对于海绵体的选型需要明确，并体现节约、实用和有效的原则。能力建设，尤其是应急能力建设是当前排水规划较为薄弱的方面，应从城市管理层面予以加强。

2.2 城市节水政策

2001年起，住房城乡建设部会同发改委组织开展国家节水型城市创建工作。近年来相继出台的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发〔2013〕36号）》和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见（国发〔2012〕3号）》都明确要求加快推进节水城市建设，将节水纳入城市人民政府考核体系。多数省会城市和沿海发达地区城市都缺水，城市发展中忽略了其环境承载能力，生态平衡被打破，由资源型缺水或者水质型缺水，形成更为复杂的生态型缺水。2014年8月，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会联合发布《关于进一步加强城市节水工作的通知 建城〔2014〕114号》，要求各地明确节水的约束性指标；新建城区硬化地面中，可渗透地面面积比例不应低于40%；并加快对使用年限超过50年和材质落后供水管网的更新改造，强调规划引领。

2.3 海绵城市政策

2014年2月，《住房和建设部城市建设司2014工作要点》提出建设海绵型城市的新概念，计划编制《全国城市排水防涝设施建设规划》，并督促各地加快雨污分流改造，大力推行低影响开发建设模式，加快研究建设海绵型城市的政策措施。2014年11月，《住房城乡建设部关于印发海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）的通知 建城函〔2014〕275号》，住房城乡建设部将组织设市城市、区、县开展海绵城市建设试点

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表1 国家及相关部委关于城市内涝方面的政策

[1]

绿色建筑与生态城市

表2 排水（雨水）

防洪规划与海绵城市申报方案比对

四、海绵城市申报能力建设 的策略与建议

实施海绵城市战略，是我国城市开发转型的有机组成，同时能有效降低城市水安全风险。创建海绵城市应在基于城市排水（雨水）规划的基础上，重视城市海绵体的构建，将排作为城市内涝的末位策略来考虑。顺应自然规律、借鉴自然机制，降低对城市机理的人为干预，是缓解包括城市内涝在内

城市病的最可靠策略。我国超过200座城市正面临内涝风险，且经济损失超过3000亿元，为促进地方城市有效申报海绵型城市试点，争取中央财政支持，缓解地方内涝问题。基于对我国城市排水和海绵城市政策沿革的路径剖析、城市排水（雨水）规划的比较，从申报出发，本研究提出如下能力建设的策略与建设。

4.1 以城市排水雨水利用 为纲加速实现LID

结合2013年国家要求推进的排水（雨水）规划节奏的要求，以各地排水（雨水）规划为主体内容，参考本研究提出的要点比较，重点丰富完善

申报方案中规划尚未涵盖的部分。深化对雨水利用的研究、规划和设施建设安排。与此同时，将申报的核心思路转型升级为LID，即低冲击开发。国家着力推进海绵城市，从政策引导的属性和中央财政补助的资金量（直辖市、地级市和一般市分为补助6、5和4亿元，一定三年，与我国其他示范城市项目相比，投入力度较大，国家绿色生态城区补贴一次性补贴5000万元）来分析，全局性的理念革新有助于深化对海绵城市政策的认知、深化对城市内涝问题的理解，并进而引导城市开发模式的转型。

4.2 科学识别城市内涝成因与 开展风险区划

城市内涝成因复杂，在编制申报材料应重点突出本地特点。缓解城市排水难题，提高雨水综合利用程度，是海绵城市创建的核心主线。气候变化是城市出现内涝的主要诱因，因城市建设大规模改变地表径流是主因，排水能力多年建设不足或受影响是现状，违规开发在部分关键节点上制约城市人工

排涝，而对雨水利用不足、缺乏生态化城市建设理念、规划和工程设施是关键。城市内涝和排水问题的成因主要包括：（1）气候变化造成降水不均和

注：*（实施期为2015-2017年，至少含1年的项目运营期）；下划线（与排水（雨水）防涝规划无对应，需要另行补充或加强）；【】（与排水（雨水）防涝规划跨部分对应）。

局部过强，同时城市局地条件不利于排水，从而导致突发性降雨强度和总量对传统排水设计和能力造成威胁；（2）城市开发，径流系数因人为显著增

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加，汇流速度快，低洼地带易积水；城市建成区自然渗水功能被破坏，城市排水主要靠人工设计的城市排水系统；（3）城市热岛水汽成雨，水汽在城市上方集中带来降水；（4）传统雨洪处理主要考虑排水，未考虑将雨水再利用；（5）绿地设计与排水矛盾，下雨时起不到缓解城市排洪压力的作用；（6）自然水系收纳雨水能力受损，破坏原有自然排水系统，内涝几率增加；（7）大坝阻拦的雨水难以汇入河流，把洪水拦在城市之外，但大坝也会蓄积城市降水，排不出去；（8）高标准设计大坝增加激流对坝体安全考验，洪水形成的激流危及大坝安全；（9）排水管网排水能力和覆盖密度与城市发展不适应，造成原有排水管道承载能力不足，极易造成城区大范围严重积水；（10）部分滨河城市排水管道长期承载能力不够，需要不断地为下游更换大排量的排水管；（11）河岸违规开发，将城市变成内凹地形，发生内涝，水不能自然流入河里，需借助水泵，排水时间和内涝时间增加；（12）行洪道违规开发，人员伤亡隐患增加。

尽可能减少对自然的干扰和损害，实现自然积存-渗透-净化。“海绵城市”的规划建设理念，是对传统雨水处置模式的创新，对于治理城市内涝有直接贡献。通过注重强化雨水对城市自然水系以及地下水的补充和涵养；合理增加雨水蓄存和循环利用，并铺设适度规模的排水管网将多余的雨水排走。通过低影响开发模式防治内涝，有效地减少进入排水管网的雨水总量、单位时间内的雨水径流量，减轻排水管网压力，减少扩建排水管网的巨额投资。同时，可以增加雨水下渗量，减少城市地面沉降现象，强化城市自然水系的循环，解决城市缺水难题、保障城市水安全。

表4 国外地方政府推进雨洪利用的主要政策国家政策名称

（1）控制雨水径流的较佳场地规划（Better site planning，BSP）[13]

（2）低影响发展（low-impact development，LID）[14]（3）雨洪最优管理系统（Best Management Practices， BMPs）[15]

美国

4.3 合理估算可用雨水并逐步实施应用规划

根据我国各个省区市的2013（或2012）年人口数量、面积和平均年降水量，来估算各省、区、市的每年人均拥有的降水资源量。全国城市建成区总面积按照2010年4.05万平方公里计算，约有254.35亿雨水量（约为南水北调总量的56.8%）落在城市建成区，如果雨水利用率达到23.6%，将能够满足城市60亿水资源缺口；如果按照北京、南京等（表3）针对整个城乡的雨水利用率1%进行计算，节水总量在602.9亿立方米（超过南水北调工程调水总量），总体上远远满足城市缺口，1‰的利用率就能够与城市用水缺口相持平。如上计量是比较理想的方式，还因考虑城市降水地理时空分布不均匀、强度不均衡等特点。但从城市局地生态地质循环恢复，尤其是补充地下水漏斗来分析，强化雨水收集与生态利用是符合可持续理念的生态工程，是缓解城市内涝、恢复城市人工消纳雨水能力的关键。

（1）各州法规禁止除特定情况外降水直接排入公共管网，要求城市开发“排放量零增长”（2）在新建工业、商业建筑和住宅区前，均要设计雨水利用设施，若无雨水利用措施，政府将征收雨水设施费

德国

和排放费。法律要求每个建筑开发后限制排出来的水量，强制蓄水（3）实施水价引导,规定高水价和高处理费（4）制定屋面雨水利用设施标准（1）推行雨水贮留渗透计划：在公园、庭院、停车场、运动场等场所利用透水性柏油路、透水池、渗透管、渗透井等进行贮雨渗透；利用建筑物对雨水进行收集利用，用于消防、植树、洗车、冲厕所

日本

和冷取水补给等，也可以经处理后供居民饮用

（2）建设“雨水流出抑制型下水道”，采用各种渗透设施截留雨水并收集利用，消峰、控量、调速、净化并补充地下水

4.5 将海绵城市纳入城市日常建设管理之中

海绵城市的规划建设应考虑纳入到城市日常建设管理之中，从申报出发，体现体制机制保障有力；从地方城建出发，有助于总结海绵城市建设经验和问题，长期推进，有助于将该模式拓展到城市建设的其他相关领域。通过前瞻性制定战略目

表3 部分城市主城区可利用雨水资源量的估算省份或城市

可利用雨水资源量

概况

（亿立方米）

文献来源

标、宽视野明确城市功能定位、依托国际经验和国内区域基础因地制宜提出发展范式、按照城市与区域发展理论与实践设计操作强的发展路径，从基础性和战略性研判风险，并设计障碍风险识别与排除机制。

北京1

年均降水总量约为100亿立方

米，但只有约14亿立方米降水[11]形成地表水资源

年平均降水量1106.5毫米，丰

水季（4-9月）降雨量约占全年[12]降雨量的70%

4.6 针对不同地区海绵体节点实施智慧监控

2012年，住房城乡建设部在全国开始推行智慧城市的试点

[16]

南京1.47

，目前进入试点行列的城市超过200座。城市的智慧化必须有载

体来依托，而海绵城市的构建，借助新兴技术力量能够优化管理格局、实现质量双升。结合城市内涝事件发生的特点和我国城市

4.4 注重国内外经验借鉴建设微创LID系统

海绵城市概念的核心是城市雨洪利用。而雨洪利用自1960年代开始，在美国、加拿大、日本、德国等国家被先后提出（表4），最早提倡雨水利用的是在中东等严重缺水国家。构建海绵城市，就是要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局，

交通路况实时监测等的经验，针对申报城市不同地区不同空间分辨率海绵体节点的智慧监测与控制是有效增强应对风险的关键，直接提升应急管理能力，减少灾害损失。

4.7 重视政策激励引导公众参与和行业育成

在顶层政策的指引下，重视地方政策的配套研究、制定、论