福利国家与社会和谐_北欧模式探源_刘玉安

文 史 哲

2008年第5期(总第308期)JOURNALOFLITERATURE,HISTORYANDPHILOSOPHYNo15,2008(SerialNo.

308)

福利国家与社会和谐

)))北欧模式探源

刘玉安

摘 要:经济发展是否必须以社会和谐为代价?公平与效率二者能否兼得?这是国内外学术界长期

争论、目前仍在热烈讨论的一个问题。作为发达国家中的后来者,瑞典、丹麦、挪威、芬兰这几个北欧国家,

从20世纪30年代起,就选择了一条与众不同的所谓/中间道路0。自那时以来,这几个国家在实现了经济长期以来相对稳定、高速发展的同时,又实现了社会的和谐与稳定,创造了举世瞩目的北欧模式。虽然北欧模式也历经艰难曲折,经济全球化、特别是欧洲一体化更是向具有地域特征的/北欧模式0提出了严峻挑战,但是,按联合国开发计划署每年公布的5人类发展报告6所使用的各种指标测算,这几个北欧国家仍无可争议地属于社会发展水平最高、最安定、最和谐的国家。与此同时,按照日内瓦5世界经济论坛6和洛桑国际管理学院每年公布的世界竞争力排名,近几年来这几个北欧国家又一直名列前茅。也就是说,北欧国家在实现经济高速增长的同时又实现了社会和谐。北欧的社会发展的确有其得天独厚的社会历史条件,

这决定了北欧模式不能被移植到其他国家或地区。但北欧模式的成因并不在于、至少主要不在于它的一些特殊条件,而在于它顺应了生产社会化)))其中包含着物质资料生产和劳动力生产两个方面)))特别是知识经济时代生产社会化的历史发展趋势。在这个意义上说,北欧模式具有普遍的借鉴意义。

关键词:经济发展;社会和谐;福利国家;北欧模式

经济发展是否必然以社会和谐为代价?公平与效率二者能否兼得?这是国内外学术界近几年来深入探讨、目前仍然在热烈讨论的一个问题。虽然见仁见智,但在一个很长的时期内,特别是在西方经济学界,占主导地位的观点仍然是,效率与公平,从而经济发展与社会和谐是两个互相抵触、互相矛盾的政策目标。其基本逻辑是:市场机制必然会拉大收入差距,从而必然提高经济效率,促进经济增长;而政府干预可能会使分配更加平等,但因此也必然会降低经济效率,从而阻碍经济增长。不过绝大多数西方经济学家都回避甚至拒绝讨论/北欧模式0,因为/北欧模式0提供了一个与上述推论恰好相反的例证。虽然经过20世纪70年代和90年代两次经济危机的冲击,经过欧洲一体化浪潮的侵蚀,曾经享有盛誉的/北欧模式0一度遭到了人们的怀疑,但是,按照联合国开发计划署每年公布的5人类发展报告6所使用的各种指标测算,到目前为止,丹麦、挪威、瑞典、芬兰这几个北欧国家,仍无可争议地属于世界上社会发展水平最高、最安定、最和谐的国家。与此同时,按照日内瓦5世界经济论坛6和洛桑国际管理学院每年公布的世界经济竞争力排名,上述几个北欧国家在最近几年又一直位列世界前十名之内。也就是说,北欧国家在保证经济高速增长的同时又实现了社会和谐。北欧国家成功的秘诀是什么?北欧模式有没有普遍意义?

作者简介:刘玉安,山东大学政治学与公共管理学院教授(山东济南250100)。

基金项目:国家社会科学规划项目/国家发展中的公平与效率0(05BGJ023)的阶段性成果。

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一、北欧模式还存在吗?

虽然在历史上,北欧国家之间特别是丹麦、挪威和瑞典之间曾经有过非常密切的联系,甚至还曾经结盟为同一政体,但自进入近代社会以来,北欧各国分别经历了不同的发展道路。目前,无论是国内政策还是对外政策,包括对欧盟的政策,北欧诸国之间还存在着明显的区别,但这并不排斥它们之间的共性的存在。相对于欧洲和世界其他国家而言,北欧国家最大的共同点,在于它们都有一套完善的福利国家制度。不少人把北欧模式归结为/高福利、高税收0。这几个北欧国家也常常被人们看作是福利国家的代表,更有人因此把/北欧模式0归结为/福利国家0模式。

然而,/福利国家0并非北欧人首创。在各种文献中被称之为/福利国家0的,最初不过是一些由国家立法而建立起来的社会保障制度,其最初形态可追溯到英国19世纪40年代颁布的/矿工法0、/济贫法0、/工厂法0、/主仆关系法0、/十小时工作法0等。19世纪80年代德国政府先后颁布的/疾病保险法0、/事故保险法0、/老年和残疾保险法0等更具有现代福利国家制度的特征。英、德早期的这些社会保障立法,具体内容虽然有所不同,指导思想和政策目标却完全一致,即平抑由市场机制导致的收入上的两极分化,缓和由两极分化导致的阶级矛盾,保证资本主义生产方式的协调运转。

第二次世界大战后,资本主义生产方式进入了相对稳定的发展时期,各资本主义国家的经济实力急剧提升,/蛋糕0越做越大。在这样的条件下,为了缓和社会矛盾,保证资本主义生产方式协调运转,各资本主义国家既愿意、又有能力建立起一系列社会保障制度。包括北欧四国在内的几乎所有发达资本主义国家都宣称建成了/福利国家0。也就是说,所谓/福利国家0,实际上只是传统资本主义国家职能转变的一种表现形式。如果说,在资本主义发展的早期,由于社会矛盾特别激烈,资本主义国家对广大劳动人民更频繁地履行镇压职能的话,那么,在资本主义生产方式进入相对稳定发展时期,对于一些社会矛盾,资本主义国家则更多地是采取预防、安抚、化解等措施。正如一位英国历史学家所指出的:/福利国家是这样一种国家,在这种国家内,有组织的权力(通过政治策略和行政)在至少三个方面被审慎地用来限制市场力量的作用:第一,不管他们的工作或财产的市场价值如何,保证个人和家庭一定量的最低收入;第二,使个人和家庭能够应付某些可能陷入危机的社会意外事故(如疾病、年老、失业),减小社会不安全的幅度;第三,不论其社会地位或阶级状况如何,保证向每一个公民提供一定许诺范围的最优社会服务。0¹

既然所有西方资本主义国家的国家职能都发生了变化,既然所有的资本主义国家都建立了社会保障制度,都开始承担其公民社会福利这一责任,都可以而且在事实上也曾经宣称自己已经成为了福利国家,为什么一提到/福利国家0,人们又往往情有独钟,只承认几个北欧国家为福利国家呢?这是因为,虽然战后以来,几乎所有西方国家都承担了为其民众提供福利和社会安全的责任,但其承担的原则、方式和幅度却各不相同。例如在以美国为代表的绝大多数西方国家,社会福利的分配仍然以市场机制为主导,国家只起从属的、辅助的、补救性的作用。在那里,人们遵循的原则是:绝大多数人都必须为自己谋得必需的福利,国家只援助或扶持少数不能或暂时不能/自助0的人。在那里,由国家提供的社会福利和公共服务,如免费教育、免费就医、社会养老金等,都有非常明确的服务对象,即社会经济地位较低、收入较少的人。在北欧情况则不同。在这里,法律规定每一位公民都有享受社会福利的权利,关照每一位成员的福利是国家的责任。这里的各种社会福利和社会服务没有明确的对象限定。享受这些福利和服务的必要充分条件只有一个:公民。传统福利事业和社会救济中的/家庭经济状况调查0(means2test)在这里几乎见不到。这些国家的公民,绝大多数都享受着/从摇篮到坟墓0的社会福利:出生在国家的医院里;享受着国家提供的玩具并且成长在国家的幼儿园中;

¹布里格斯:5从历史的角度看福利国家6,5欧洲社会学杂志61961年第2期。

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在国家的小学、中学、大学里接受教育;享受国家提供的失业津贴;在国家的医院里接受医疗服务;在国家的养老院安度晚年并最终安葬在国家的墓地中。简而言之,在北欧诸国,社会福利分配中的市场机制受到很大限制,国家在其中扮演着非常积极、非常重要的角色,福利国家制度已经不是一种辅助性、补救性的政策,而是变成了基本国策。正因为如此,为了与其他也宣称建成/福利国家0的发达资本主义国家相区别,许多研究者都把北欧诸国称之为/制度化的福利国家0,也有人称之为/真正的福利国家0。

这种制度化的福利国家始建于20世纪30年代。在19291933年的那场经济危机冲击下,这几个北欧国家与当时其他西方发达资本主义国家一样,也开始了大规模的社会改革。主要有三种改革方案,其一是效仿北邻苏联,发动社会主义革命,彻底推翻资本主义制度。当时的北欧各国的共产党人都非常活跃,各国都出现了宣传、鼓动革命的小册子,其中挪威共产党还一度正式参加了共产国际。第二种改革方案是效仿南邻德国,建立强有力的国家机器,对社会政治、经济生活进行全面的独裁统治。当时的北欧各国均成立了与德国纳粹类似的政党,其中挪威的纳粹党甚至进入了议会。第三种就是由在当时已先后取得执政地位的各国社会民主党提出来的、以当时瑞典社会民主党领袖阿尔宾#汉森的/人民之家0主张为特征的社会改革。自那时始,这几个北欧国家就开始了全面的福利国家建设。用美国记者马奎斯#蔡尔德的话来说就是,自那时以来,瑞典等北欧国家就走上了与众不同的所谓/中间道路0。

冷战期间,由于北欧地区被东西方两大集团默认为缓冲区,使得这几个北欧国家得以在/中间道路0上我行我素,它们的经济发展水平在五六十年代先后超过了英、法、德等老牌资本主义国家,并跻身于世界最富有国家之列。北欧福利国家曾一度被人们称之为/人间天堂0,被看作是北欧人创造的一则神话。

但是,北欧毕竟仅仅是地球之一隅,且国内市场狭小,四国人口相加也才两千多万。冷战结束以来,随着全球化浪潮的日益高涨,特别是随着欧洲一体化进程的加快,丹麦、瑞典、芬兰已经先后加入了欧盟,挪威虽然还不是欧盟正式成员,但它在各项政策的制定和调整上也在努力地与欧盟保持一致,在这样的条件下,曾经为世人称道,为北欧人感到自豪的福利国家制度还能保持下去吗?经合组织2004年统计的其成员国的社会福利开支似乎可以作为这个问题的答案(见表1)。

表1 部分西方国家的社会福利开支(%GDP)¹

1980

英国法国德国欧盟15国经合组织23国

美国丹麦芬兰挪威瑞典

17.921.123.020.617.913.329.118.517.928.8

198521.126.623.622.919.813.027.923.019.130.0

199019.526.622.823.420.913.429.324.824.730.8

199523.029.227.525.422.815.432.431.126.033.2

200021.728.323.623.621.814.228.924.523.029.5

200121.828.524.323.822.014.729.224.823.929.8

¹经合组织:5社会开支资料库198020016,巴黎:经和组织出版社,2004年。

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从表1中可以看出,瑞典、丹麦、挪威、芬兰这几个国家的社会福利开支仍然明显地高于欧盟及经合组织成员国将近10个百分点,高出美国将近15个百分点。特别是瑞典和丹麦,其社会福利长期以来几乎一直保持在其GDP的30%左右。

社会福利开支带有明显的/劫富济贫0的色彩,它实际上就是一种二次分配。其主要功能就是克服两极分化,缓和社会矛盾,增强社会凝聚力,实现社会和谐。北欧诸国花了这么多钱,效果如何呢(见表2)?

表2 收入或消费的不平等¹

调查年份

瑞典丹麦挪威芬兰英国法国德国美国

20001997200020001999199520002000

最穷的10%占全部的%

3.62.63.94.02.12.83.21.9

最富的10%占全部的%

22.221.323.422.628.525.122.129.9

最富的10%为最穷的10%的倍数

6.28.16.15.613.89.16.915.9

基尼系数0.250.240.260.270.360.330.280.41

可以看出,北欧国家的收入差距明显小于其他西方国家。按联合国52005年人类发展报告6的评估,这四个国家列世界上收入差距最小、人类贫困指数最低国家的前五位,综合发展指数也名列世界各国前茅。联合国的评估可以说是对北欧福利国家制度的充分肯定。

二、北欧模式的运行

除了完善的社会福利制度之外,北欧各国还拥有完善的公共教育、公共信息、公共咨询、公共秩

序以及公共管理等一系列公共服务体系。这样一来,北欧各国就必然有一个相对庞大的公共部门,就必然有一个比较大的公共开支。多年来北欧国家的公共开支一直保持在世界最高水平。在20世纪八九十年代,瑞典和丹麦的公共开支曾长期保持在其GDP三分之二的水平上,其中瑞典的公共开支在好几个年份曾突破了其GDP的70%。加入欧盟之后,受欧盟统一社会政策的影响,北欧国家的公共开支有所减少,但仍然明显高于其他西方国家(见表3)。

表3 北欧及经合组织其他成员国的公共开支(%GDP)º2004

丹麦芬兰挪威瑞典

56.350.746.457.3

200553.250.742.656.6

英国法国德国美国

200443.953.446.836.5

200545.553.846.736.4

¹º

联合国开发计划署:52005年人类发展报告6,纽约:联合国开发计划署出版社,第270页。经合组织:5OECDinFigures20056、5OECDinFigures2006

20076,巴黎:经合组织出版社,2007年。

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如此大额的公共开支从哪里来呢?与高福利和巨额的公共开支相伴而来的必然是高税收(见表4)。

表4 2003年北欧及经合组织其他成员国的税收¹各种税赋占国内生产总值(%)

丹麦芬兰挪威瑞典英国法国德国美国欧盟15国平均经合组织成员国平均

48.344.843.450.635.643.435.525.640.536.3

个人收入最高税率(%)54.351.147.556.240.037.947.541.443.942.1

单身职工可支配收入占毛收入(%)57.868.169.868.873.771.158.776.470.974.1

自20世纪五六十年代以来,北欧国家的税收就明显高于其他西方国家。到八九十年代,按人均计算,北欧工资收入者每年要交112115万美元的税金,相当于大多数其他西方国家工资收入者的两倍。2003年,瑞典和丹麦各种税收占国内生产总值的比重分别为5016%和4813%,个人收入所得税最高税率分别为5612%和5413%,而欧盟15国的平均值分别仅为4015%和4319%,经合组织成员国平均为3613%和4211%。也就是说,北欧的税收高于欧盟平均值近10个百分点,高出经合组织成员国平均值近15个百分点。

众所周知,税收的主要对象是社会经济活动中的成功者,其支付对象除了公共部门和公共利益之外,主要是社会经济活动中的失意者或失败者。因此长期以来税收一直被人们看作是经济增长的腐蚀剂,高福利、高税收则一直被自由主义的思想家看作是社会经济发展的癌症。19世纪末,福利国家制度还处于萌芽时期,英国自由主义思想家斯宾塞就指出,/物竞天择,适者生存0不仅是生物界的进化规律,也是社会发展必须遵守的规律。/在事物的自然规律的支配下,社会不断排除不健康的、低能的和呆傻的成员。这些好心但没有头脑的人无视事实,赞成干预。这不仅会停止进化过程,还会促进堕落)))由于源源不断的供应,肯定会使轻率无能之辈越来越多。0º20世纪70年代中期,由石油危机引发的西方世界的普遍的经济危机,其深层的原因被许多人归之于战后以来西方各国普遍建立的福利国家制度。自那时以来,/福利国家0与/福利病0几乎成了同义语。而被誉为反潮流的英雄、英国政坛/铁娘子0的玛格丽特#撒切尔,在很大程度上就是由于大砍/福利国家0政策而被载入史册的。

在北欧,在福利国家制度创立之初,反对者们也曾提出了类似的质疑。他们提出,第一,在慷慨的福利国家制度下,贫困和饥饿的威胁将不复存在,人们也就不可能像过去那样努力工作,整个社会的工作效率势必下降。第二,即使工作效率不下降,昂贵的福利必然增加生产成本,这势必使本国经

¹º

经合组织:5OECDinFigures200620076,巴黎:经合组织出版社,2007年。

MarvinHarris:5人类学理论的兴起6,纽约:Crowell出版社,1968年,第127页。