发展中的政策过程理论_我国政策过程理论发展回顾与展望_何华兵

云南行政学院学报2006年第6期

发展中的政策过程理论

)))我国政策过程理论发展回顾与展望

何华兵,万 玲

(湖北大学 政法与公共管理学院,湖北 武汉,

430062)

摘 要:政策科学在我国90年代才真正开始兴起,而政策过程理论方面的研究则更加滞后。政策过程理论作为一种中层理论或称为中观理论在整个政策科学中占有着重要地位。这要求我们应重视其理论的引介、探索和建构。在这个过程中,我们既要介绍和借鉴国外政策过程理论,又要更加注重梳理和总结国内主要的政策过程及其理论方面研究的文献成果,从中获得发展我国本土化的政策过程理论的启迪、思路和脉络,从而更好地把握我国政策过程理论的发展趋势和走向。关键词:政策过程理论;文献述评;展望

中图分类号:D601 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2006)06-0071-03

作者简介:何华兵,男,湖北人,湖北大学政法与公共管理学院,硕士,主要从事公共管理与公共政策研究。

在萨巴蒂尔的5政策过程理论6中,德利翁在谈到政策过程模型与系统模型问题时,指出我们应像罗伯特#默顿(RobertMerton)那样,更好地致力于寻求一系列的中观理论,或者致力于得到一个更好的、更全面的理解,而非得到一个政策的大一统宏观理论。德利翁主张在研究政策过程模型时发展中观理论,虽然他所谓的政策过程模型可能仅仅局限在/阶段启发法0,但这依然不妨碍我们看到他的思想的闪光点。中层理论或中观理论是介于抽象宏大理论与具体经验之间的。[1]政策过程理论正是这样一种理论,它是建立在过去成功的公共政策经验基础上,然后将其抽象化、简单化、概念化的结果,它是介于政策科学的宏大理论体系与具体政策实践之间的。有了这样的中层理论,就能够搭起政策科学宏大理论与现实政策问题之间的桥梁,更好地指导公共决策实践,推动现实世界的发展。/政治改革的中层分析理论应该是政策取向的,这个理论的核心就是政策过程。0因而,政策过程理论作为中层理论应该成为政策科学研究和政治理论研究的核心问题之一,对其研究具有很强的理论意义;同时,发展和完善政策过程理论也有助于弄清公共政策对我国的政治、经济和社会所带来的重大影响,具有很强的实践价值。

一、政策过程理论的概念

政策过程理论的概念至今还比较模糊和混乱。政策过程理论一开始就被拉斯韦尔提出的/阶段启发法0所主导,人们甚至将二者等同。拉斯韦尔把注意力特别集中于/政策过程0,或者是某个

收稿日期:2006-07-29

给定政府政策(或项目)在其整个/政策生命0(policylife)中将经历的功能性的时期或阶段。他特别强调他所定义的/政策过程的知识0以及/政策过程中的知识0,而且还构建了一个/概念图系0(conceptualmap)以便指导人们在总体上了解任何集体行动的主要阶段,[2]并且命名了他随后称作的/决策过程0(thedecisionprocess)的七个阶段:情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估。起初学者们都遵循和承袭着这种传统的过程理论,而无意也无能力去构建新的替代理论框架。所以,当其他政策过程理论框架出现和发展起来时,人们对政策过程理论概念的界定则变得措手不及和困难起来。政策过程理论在已有的文献著作中也被称为政策过程模型、政策过程(分析)框架(保罗#萨巴蒂尔等人);[3]在国内,还有一部分学者将其称为政策运行理论(郑传坤)、政策过程的研究途径或/范式0(陈振明)、政策生命周期理论(谢明),等等。

无论国内国外,对政策过程理论都有了一定的研究,并取得了一些成果和共识,但学术界对政策过程理论概念的界定还没有定论和统一起来,仍然比较模糊和混乱。这既与政策过程理论本身发展的不成熟密切相关,又与各国学术水平的高低和理论知识积累的多少密不可分。

我们认为,政策过程理论与/阶段启发法0并非等同,而是一种包含/阶段启发法0的理论。即政策过程理论并不仅仅是把/过程0当作过程(或阶段当作阶段)来研究,而是有多种视角或多

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种维度的。所以,我们可以给政策过程理论下一个大致的定义:所谓政策过程理论,就是指政策研究者基于一定的经验事实,在一定的理论和分析方法的指导下,通过某个或多个维度对政策的逻辑过程或过程中的各要素及各要素之间的关系进行分析和研究,形成的一组本质上相互联系的概念或命题,以及一个逻辑结构严整的框架体系。

二、西方政策过程理论的发展概况

作为政策科学的奠基人拉斯韦尔提出和构建了/阶段启发法0,这一理论在20世纪70年代和80年代初成为了一个有用的分析工具和了解政策过程的基本的甚至是唯一的途径,并在随后得到了巨大的推崇和发展,如查尔斯#琼斯(CharlesO.Jones)、詹姆斯#E#安德森(JamesE.Ander-son)以及布鲁尔和德利翁(GaryBrewerandPeterDeleon)所做的那样。但到了80年代后期,/阶段启发法0受到了众多的批评,并形成了诸多的替代理论框架。这里按照萨巴蒂尔5政策过程理论6一书的论述,列举几项最新的替代理论框架:制度性的理性选择框架、支持联盟框架、多源流分析框架、间断-平衡框架、政策传播框架、大规模比较研究方法的因果漏斗框架和其他框架、权力竞技场、文化理论、建构主义者框架、政策领域框架。当然,还有一些其他的理论框架,如政策网络框架等等。

这些新的理论框架,特别是制度性理性选择框架和支持-联盟框架的发展不管是在理论层面上还是在实践层面上都方兴未艾,而且其中一些也正在逐渐走向完善和成熟。

不管这些替代理论框架本身的发展情况如何,西方研究重心的转移[4],启示我们应该重视政策过程理论的学理研究,并且应是多维和多元的。当然,我们也应注意到,在借鉴国外先进理论的同时,还要注意消化吸收,特别是政策过程理论的研究和构建,应走本土化或中国化、民族化和内生化道路。所以,在理论层面上,我们也有必要回顾和总结一下我国一直以来关于政策过程理论方面的研究情况,以便认清现状,从而更好地探索和构建中国化、民族化的政策过程理论。

三、我国关于政策过程及其理论的研究情况任何事物的发展都不是一蹴而就的,都是循序渐进地发展着。西方的政策科学在发展中经历了几个重心的转变。/公共政策研究从五十年代正式成为政治科学、公共行政科学中的重要分支以后,经过60年代的政策咨询研究,70年代的包括政策执行、政策评估、政策终结在内的政策周期研究,发展至80年代开始进一步转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究。0政策过程理论作为政策科学的重要组成部分,它的发展一样经历了几个阶段,比如对政策过程研究的重点,就经历了从前期阶段(政策制定)的研究转移到政策过程的后期阶段及政策的执行、评估和终结的研究,最终又转移到政策过程宏观理论的研究这样一个过程。[5]

政策过程理论的发展虽然相对滞后,但它毕竟

在西方已然方兴未艾、硕果累累。这给我们本来就落后的政策科学的研究又加上了一个沉重的任务。但我们的研究也决不能急于求成,照抄照搬西方的东西,而必须结合我国的理论现状和实际经验事实来发展。因此,通过认真考察了中国现代较多文献著作中关于政策过程和政策过程理论的研究状况,并总结了我国关于政策过程及其理论研究的大致脉络之后,作者试图在下文中以两大阶段的形式对其进行评述。

(一)酝酿和孕育阶段(20世纪80年代)))20世纪末)

在这一时期,中国学者们还没有自觉的在学理上提出政策过程理论问题,这与我国政策科学研究水平还处于较低层次及政策过程理论研究本身的不成熟密切相关。国内学者在这一时期主要停留在自发的意识状态下研究政策过程问题,因此,在观念、内容和体例上要么遵循科学社会主义理论或马克思主义理论,要么遵循西方传统的政策过程理论,即拉斯韦尔提出的/阶段启发法0。当时的研究仅仅停留在对政策过程相关概念和其他相关知识、理论的研究上,属于零散的和低层次的。在这一阶段中,又可细分为两个层次:第一,宗科学社会主义理论或马克思主义理论。其代表人物主要有王捷文、石磐生等。他们是在马克思主义理论的指引下,以科学社会主义理论为元理论来认识政策过程问题的。第二,宗拉斯韦尔的/阶段启发法0。学者们在受拉斯韦尔的/阶段启发法0的影响进程中也在思考政策过程问题,而且有些学者还形成了自己的观点,但总的来说还比较零碎。这一层次的代表人物和作品主要有张金马5政策科学导论6(1992)、兰秉洁、刁田丁5政策学6(1994)、陈庆云5公共政策分析6(1996)、张国庆5现代公共政策导论6(1997)等。

(二)引进和探索阶段(21世纪初至今)

在这一阶段,政策过程理论经历了由无到有、由隐性到显性、由被动的受影响的自发性到主动研究的自觉性、由概念引进到逐步阐释再到探索创新的发展过程。这一阶段的著作有很多,如胡宁生的5现代公共政策研究6(2000);陈振明的5政策科学6(1998)、5公共政策分析6(2002)、5政策科学)))公共政策分析导论6(2003);宁骚的5公共政策学6(2003);谢明的5公共政策导论6(2004);张金马的5公共政策分析:概念过程方法6(2004)等等。

值得一提的是,在这一时期,宁骚提出了自己所构建的/上下来去0的政策过程模型。作者的这一模型是在抛开西方的完整理论模型、经验事实和价值观念,借助于两种资源的基础上发展和构建的。这两种资源是理论和公共政策的经验认识。作者在书中给予了这个模型一些评论,他认为,/上下来去0政策过程是一个逻辑过程,是一个具有鲜明的中国化、民族化特色的政策过程模型。但是,由于科学决策是这个模型的根本追求,所以乐于容纳从国外引进的以科学决策为根本诉求的任何

决策理论、决策模型和决策手段,可以说这是这一模型的优点。另一方面,/上下来去0政策过程模型是由若干个亚模型组成的,如决策认识的真理性模型、群众-领导模型、个别-一般模型等等。这些亚模型在现阶段上只是一个轮廓,比较粗放,还有待于进一步地开发和充实,这可以看作是它的不足之处。总的来讲,宁骚可以说是国内最早的一位基于中国经验构建政策过程理论模型的学者,这一理论模型的提出具有重要的现实意义和理论意义,他为其他学者的研究提供了一种启示和思路。无论是理论上还是方法上,都将对以后政策过程理论模型的探索和发展提供重要的借鉴作用。本模型的提出具有其科学性,它将有可能进一步指导我国的决策实践,为我国改革开发和现代化政策带来更大的成功。当然,一个模型的构建和完善并非一蹴而就的事,需要在经验事实的不断检验中逐步发展完善。

从大体上来说,这一阶段与上一阶段一样,我国大多数学者仍然赞同和支持/阶段启发法0的分析框架,其主要原因可能有以下几种:第一,/阶段启发法0更符合人的正常思维逻辑;第二,该理论框架更成熟,能马上为我所用,而且有先入为主的优势;第三,政策过程理论本身发展的不完善;第四,我国政策科学的研究,特别是政策过程理论的研究十分滞后,还有待长时期的探索和研究,特别是政策过程理论的本土化并非一朝一夕之功。但这一阶段,从胡宁生到陈振明再到宁骚,可以明显地看到我国对政策过程理论研究和发展的轨迹,即一种由无到有、由浅入深的过程。我国的学者不仅开始认识和了解政策过程理论,并逐步深入,甚至大胆地构建出了基于我国经验事实的理论框架。这种趋势是令人欣慰和值得重视的。就像罗伯特#达尔在5行政学的三个问题6一书中在谈到公共行政问题时说的一样,/从某一个国家的行政环境归纳出来的概论,不能够立刻予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才判定0,我们在研究和发展政策过程理论的时候同样如此,绝不能简单地照办照抄西方的现成理论或框架,而必须首先研究我国的具体经验事实,在此基础上,借鉴他国的先进理论成果,构建本土化的政策过程理论。我国著名学者张金马也一直强调,我国学者在研究理论的时候,一定要站在我国的经验事实基础之上。他认为,为了理论研究,我们应不惜去相关部门和单位供职或深入基层。总之,我国学者已然认识到了政策过程理论的本土化问题,但要完成这项任务仍然任重道远。

四、我国政策过程理论研究的发展趋势

在借鉴西方传统和最新的政策过程理论的基础之上,通过总结我国十几年的理论研究成果和分析我国目前的研究状况,我们可以对我国政策过程理论的发展趋势作一个大致的预测。

(一)从隐性到显性。我国政策过程理论经历了由无到有、由浅入深的发展过程。特别是从进入21世纪之后的研究成果和研究轨迹来看(如胡宁生、陈

振明、谢明、宁骚等人的研究),我国政策过程理论的研究将由过去长时期被忽视到被逐渐纳入到学者们的研究视线,并将越来越受到理论界的重视。

(二)从定性到定量分析。我国政策过程理论的研究与政治理论的许多其他领域的研究一样,人们往往做的更多的是一些严肃认真的或主观随想式的因果关系分析,而对其所做的变量分析或量化分析是极少的、浅层次的。以后的研究,特别是构建政策过程理论、模型和框架当中,将会更多地引入变量分析或量化分析。

(三)从单纯强调技术到与重视价值、伦理相结合。在西方,从政策科学的产生伊始,运筹学、管理科学和系统分析的定量分析及技术的发展就构成了政策科学的方法论基础。人们在传统的研究中往往更强调技术和定量分析的作用,他们追求更多的是科学主义因素和效率,而保持所谓的/价值中立0。这也深深地影响了我国在研究政策科学时所采用的方法。但随着我国研究者的理论素养、理论水平的不断提高以及政策过程知识和理论的日渐积累与行政伦理研究的不断深入,我国政策过程理论将越来越重视价值和伦理研究,以追求公平的结果。

(四)从引进到创新。一开始,政策过程理论是个/舶来品0,我国前期的公共政策研究大部分都是对西方理论的引进和借鉴。但随着我国理论水平的提高和实践经验的积累,我国政策过程理论将逐渐向中国化、民族化或本土化、内生化的发展方向转变。

(五)从具体到一般。由于我国包括政策过程理论的整个政策科学研究起步晚,一开始大多都是引进和借鉴国外的理论知识,我们只能借别人的理论来研究自己点上的问题,在使用别人的理论处理具体问题或分析个案的过程中慢慢消化积累。经过这10多年的探索和积累,我国已基本具备了研究中观和宏观理论的能力,并逐步将在总结学科规律的同时进行理论创新和构建。

(六)从单一到多元。随着近些年政策科学特别是政策过程理论的迅速发展,无论是理论上还是方法上都将由单一走向多元。方法上,也不再仅仅局限于一个视角。/阶段启发法0的理论框架只关注到了政策生命周期,而没有注意与其他多学科、多视角、多样化的研究相结合。我国在研究政策过程理论时已注意到了这种偏见。在理论上,我国将由过去仅仅局限在/阶段启发法0的理论框架,转变到介绍和借鉴更多的替代理论框架,进而发展出基于中国经验事实的理论框架。

参考文献:

[1]罗伯特#默顿.RobertKingMerton,OnSociologicalTheoriesof

theMiddleRange.InPiotrSztompka(ed.),OnSocialStructureandScience.TheUniversityofChicagoPress,[2]拉斯韦尔.政策科学展望[M].

[3]萨巴蒂尔.政策过程理论[M].

[4]宁骚.公共政策学[M].高等教育出版社,[5]德罗尔.逆境中政策制定[M].

1966.

2003.

(责任编辑 李保林)

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