我国地方政府投融资平台中存在的问题及对策

我国地方政府投融资平台中存在的问题及对策

陶

雪

（中央财经大学财政学院，北京１０００８１）

【摘要】地方政府投融资平台在应对国际金融危机时发挥了重要作用，但在发展过程申嵌现了融资渠道单一、治凝结构不合理、管理混乱、资产过度负债等问题，所以，我们霈要从完善地方政府授融资平台本身、加强商韭银行的风险防控、对地方政府债务进行风险控制等方鞭来加强监镗，使地方政府投融资平台走上健康发展的轨道。

【关键词】地方政府；投融５舞－－＇Ｙ－台；风险【中网分类号】Ｆ８１２。７【文献标识码】Ａ【文肇编号】１００４—２７６８（２０１１）０３—０１００－０２地方政赡投融炎平台，是揍走各级地方政府逶避戈《拨±地、股权、规费、同债等资产或嚣以财政补贴、政府担保作为还

款承诺设立的有独立法入资格黪经济实体。投惑炎乎会的主爱投资方向足市政建设、公用事、Ｉｋ等基础设施建设和公益性项嚣。我溪缝方羧赡投惑资平台是２０蓥耋纪８０年｛｛：末隧着投资体制改革出现的。２００８年１１月以来，为应对阑际金融危机冲击，防ｌ｝：经济增逮过快下滑，中溺实旄积极的财政政策程适攫宽松的货币政策，推出４万亿元投资的经济刺激计划，鉴予地方政府基确设旄建设投资资会映门较大，除２００９年财政郝代为地方政府发行２０００亿元地方债券外，各地政府通过地方投融资平台加大了举债融资力度＋投磁资平台的数量和融资规淡快速增长，对扩大内需、促进经济平稳较快发展起到了秘极作用。

鑫身，一般不具备完全的抵押物处嚣权剃。这使投融资平台难以形成完整的公司治理结构和自主经营、自负缀亏、自我改造、鑫我发矮毂企监法人。鹜蓠，投罐资孚台酶资产受债率普遍很高，再融资熊力受到很大限制，甚至存在资金链断裂的危险。

｛三；圭｜羹方致瓣对投鼯资羊台的管瑾滋蘸

近年来，地方政府设它的铎类投融资平台行政色彩普遍较浓，各投敲赘平台往往南不鞫的行政酃门组建管理，条块分割严重。虽然各地方政府都强调构建“借、用、管、还”一体化、安全、高效的投磁资平台，但在实际搡作时，常常出现借、用、管、还分离的问题。通常发改委规划哪螳项目需要举债；财政厅（局）、人民锻行负责贷款项目的市核；发改委和闻资委负责监督、管辉资金的使崩情况；两举债的资金几乎都由财政部ｆ１偿还。各投融资平台不负责向财政部ｆｊ报送财务报表，最终肄致财政部门不ｆ鳃务投融资半螽的负馈情提，各地投融资乎螽管理混乱的现象非常普遍。

一、地方政府投融资平静中存在的问题

《一》融资渠道零一，融姿压力巨火

目前，政府城建资金的融资渠道仍局限于银行信贷和财政拨款蕊秘方式。虫予我圜缝方财权秘搴权魄不翳毙，地方财鼓并没有过多的财力投入到城市建设当中，融资结构中，银行信贷占较大毙重。瞧银行贷款懿剥磺也并ｊ｝毫无限铡，铡囊爨嚣家政策性银行规定贷款项门到位资本金不低于项目概算的２０％，并要求篼方政府以政府信誉为攒傺，数黠致羧款、财政李｝婺鑫、人大出函等形式作出孟盎款承讲。，而地方政府在项月资本金投入和提供信翔接繇等方繇义受绸瓣力袋麓程法律敲制。这使褥在融资渠道单一的现状下，资金需求难以保证，这与地方城建投资规模霹蕊扩大，资金需求羹不断上丹形成了麓显艉矛詹，融资压力小断扩大。

｛二）投懿资平岔的治疆结构不合理各类投融资平台高管人员一般由政府攒派，经营决策更多地体现政府导向而菲市场导向。融资规模一般襁错政府建没的重点项疆资金褥求确定，藤不是擞搬平台自身的财务状况和偿债能力确定。大多数投融资平台从ＪＦ始建立就存在现金流短缺的现象，地方政府一般以ｊＥ观会资产、划拨使用权等形式注资，投入现仓流量较少。为解决现金短缺的Ｉ’ＵＪ题，投融资平台不得不肉银行抵押借款，健一些已抵押的资产无论是锻霉亏还是平螽

《哩｝投融资攀叁资产的过度受馕使地方政府受辏能力嚣

临进一步考验

炎潢楚强菱掇离的城枣蘩醚建设搿黉资金，酸麝投惑瓷平台组建和负债旱加速趋势。仅２００８年以采，全阳各地政府投融资平台公司静数鼙程受债规模均上涨这獯。毽与ｊ琏：翊时，当翦的财政增幅趋缓，因此，政府投融资平台负债的快速增长会对楚方信赞增长结构产生燕大影响，也将对财政收支获院产生显著影响。因为从财政运行的角度看，这种大规模的地方投融资平台李导的信贷离速增长，增大了财政的隐形负债，在地方财政出现偿还困难时。实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责馕。，换言之，对于具体的授融资平台采说，如果能够通避自身的经营来偿还贷款，则理论上来说通过城融化的投资带来的收益逐是大于贷款的投入的，但是如采不麓偿还这些贷款。或者转嫁为银行的不良资产，或者由中央财政事实￡承拙偿还的

责任，这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财蚊负

债能力的一个藿要渠道，蕊且地矗政府投融资譬台天然具螯的软约柬机制，使得投资的风险容易转移到中央财政或者银行体系。具体表现在，从２００８年一Ｆ半年越，为配套中央投炎资金、艇

【收藕日期】２０１０－１１－１７

【作者简介】陶雪（１９８４一），女，山东泰安人，中央财经大学财政学院博士研究艇，研究方向：国有资产管理与资产评估。

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万方数据

大城市基础设施建设投资，地方政府财政支出大幅增加；另外，受经济下滑税基减少、增值税全而改革、ｌ叶｛口退税率上凋、土地出让收益下降等因素影响，财政收入大幅减少。而政府投融资平台贷款除道路交通、土地储备有第一还款来源外，其他政府投融资平台贷款项目基本无直接受益，还款只能依赖地方政府财政结余。这就造成政府投融资量加大与财政收入下降之间的矛盾，政府过度负债将对银行资产安全埋下隐患，而这对于以财政资金为还款来源的投融资平台贷款来说，这种风险是很难被规避的。

（五）地方政府投融资平台贷款的贷款担保方式使银行信贷风险加大

政府投融资平台贷款一般采用政府担保和质押为主，并且投融资半台企业ｌ’开Ｊ瓦保情况普遍。这种不透明和约束机制松散的担保方式很容易带来债务风险。由了二地方政府或者为投融资平台直接沣入国债资金和上地等作为资本金，或者为投融资平台的银行贷款和信托贷款提供财政担保，或者为投融资平台的股权合作伙伴提供固定问报或溢价回购的承诺，但一旦投融资平台的项目投资收益小于覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，变成实在的财政负担，而且这种风险最后或者由中央财政和商业银行买单。各级地方政府收入主要由两块来源构成，一是税收，二是十地出让金。在经济周期的谷底阶段，税收的增长将减缓，许多地方政府只能依靠土地收入来偿还这些地方政府投融资平台的负债，所以大量的政府投融资平台都依赖土地的增值收益，对上地转让收益的预期都很高。在房地产价格低迷的时候，土地转让不出去，平台资金安伞成为问题；而土地以这种模式转ｉＩ：出去，政府又必然客观Ｅ有强烈的动机来推高土地价格，推动房地产价格的上涨，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用，这又将加剧房地产泡沫，对于消费者而言是有害无益的。

二、促进我国地方政府投融资平台健康发展的对策

（一）推进政府性投资项目融资方式多样化，改善融资结构。有效缓解银行信贷投放的压力

２００９年我困共发行ｒ１０５期城投债，发行规模超过１３００亿元，但仍远远低于银行贷款融资额。可以引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持融资平台公司控股、参股公司上市，提升融资平台公司的卣接融资能力；探索推行项目融资，对一些大型基础设施项目和市政公用事业，如污水处理厂等，可采取ＢＯＴ、７ＦＯＴ等方式，将所有权、经营权和养护管理进行剥离，吸引社会资金直接投资。

（二）提高投融资平台市场化程度，引入战略投资者

目前，我闰多数投融资平台属于国有独资公司，无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府的实际控制。资产管理在国资委，人事任免在地方政府党委，项门选择在发改委．资金管理在财政，投融资平台的话语权较弱，政企不分的现象在投融资平台依然存在。【大Ｉ此，提高投融资平台的市场化程度，利用市场机制提高投融资平台的管理效率，降低政府债务风险势在必行。具体措施包括：深化投融资平台的法人治理结构改革．按照《公司法》规定，完整地开展登记注册等手续，且经营期限要满足还款需要。企、№在公刊章程中必须建市问责机制，使利益相关人的权利、义务和责任得到明确。要建市相应的制度及规定，确保所有股东、企业外部利益相关者待遇平等。在治理结构改良的基础ｆ：，引入战略投资者，在充实投融资平台的资本实力时，引入新的管理理念和人才。

（三）强化投融资平台风险内控机制和外部监管

投融资平台作为政府债务的法律主体，构成ｒ政府债务风

万方数据

险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到政府的安全运转和偿债能力。凶此，加强建立投融资平台滋生的风险内控机制十分必要。建立风险内控机制的具体措施包括：建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，保证企业经营者的权威，充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用；建立氽业财务风险跟踪监督机制和预警体系．把投融资平台的财务风险作为研究对象，对其发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控；对每项存在风险的财务活动实行责任制，明确丰要的风险承担者，给予其相应的财务活动权力，确立其应当承丰ｕ的责任和应得到的风险报酬，并进行严格的考核兑现；可利用合同条款约束，利用合同约定防范和化解财务风险。如利用合同约定，对资产负债表表外事项和或有事项的责任进行明确划分，对投资和合同价款及支付方式和时间进行限制性安排。加快建立政府债务风险管理机制，很多地方政府领导对本地投融资平台的运作情况不ｒ解，投融资平台的债务资金基本脱离ｒ地方政府的监管．结果债务规模失控。因此，必须加强建立地方政府的债务管理机制，从外部加强地方投融资平台举债的监管，将地方政府债务控制在合理的范嗣。

（四）商业银行要加强自身风险防控

同前商业银行已经意识到地方政府投融资平台的风险，有意收紧地方政府投融资平台的信贷投入，主要是紧缩对新增项目的信贷投入。央行和银ｊ监会也应要求商业银行对地方政府投融资平台新增贷款进行严格控制，降低风险，保障对实体经济的信贷投入。银行机构要严格贷款准入条件，不能降低标准发放贷款，要严格执行同家有保有压的信贷政策，在贷款审批时应认真落实国家有关项日资本金管理的规定，对达不到闻家项目资本金管理的规定要求的坚决不能贷款；对于政府主导的公益性无收益项目，银行机构应审慎测箅地方政府财政状况和财政增长预期实现的町行性，争取政府明确划拨足够还款的固定额度财政资金。

（五）建立对地方政府债务管理进行有效监管和考核的指标体系

要摸清地方政府现有债务规模，制定合理的债务风险控制标准，减少金融机构与地方政府之间的信息不对称，防止盲目借贷。要建市一套能够反映地方财政风险程度及其变化趋势的

风险控制标准，监测和预防债务风险发生。在成熟市场，大部分

困家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准，例如美闲就对政府债务制定了规模控制标准和风险预警系统，通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。

三、结论

地方政府投融资平台能否健康的发展，关系到中国经济的振兴以及对实体经济的宏微观金融生态环境的构建和推动。因此，探讨地方政府投融资平台中存在的问题和解决对策具有方法论和指导性的重要意义。对于地方政府投融资平台，既要使其在贯彻政府宏观凋控意志的同时，又不致出现市场失灵现象，是建设地方政府投融资平台的日标和关键。这就需要从地方政府投融资平台的融资渠道、治理结构、资产的过度负债、贷款担保方式、资金投向等方面进行深入分析，需要从完善地方政府投融资平台本身、加强商业银行的风险防控、对地方政府债务进行风险控制来规范它，让地方政府投融资平台在参与经济建设的过程中发挥更大的作用。

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３．完善渠遗风险预繁机制，合理规避渠道风险。在风险镣理露系中，建立渠道域陵酶颓警号监控撬裁其寿攀足轻摹媳嚣用，有效的渠道风险预警与监控可以把粱道风险化解在萌芽阶段。酋先，由于现代信息技术的发展使倍息传递得以准确与及对迸褥，厂鸯露羧设立狻立运磐瓣疑验群瓷都ｆｊ，专人受资来完善耀道梢案管理工作，并在此撼础上设计符合厂商实际的渠道风险评价模型（或指标体系），通过火键ＫＰ！指｛｝器准确监控以及颓测风险。葵次，麦予藏险隧时隧楚都西麓发生。建立渠遵润责机制和储备槊道递补机制十分必要，梁道问责机制ｎ，以及时发现问题渠道。而储备瀑道递补机制可以最快的逡度弥补ｆｌｆ场空自。最后，建立摹予粱遂实力与境变绪耀数据静信灞分级麓度，科学确定浆道的信用金额魔及赊销账期，合理使用现企点奖励嚣缩小信ｊ！强风险的手段，促避渠道之阀良性竞争。

４．建立不两类型的渠道的差异化管理。一般丽言，由于网络渠道采用的电子商务平台销售模式省去巾问商环节，其销俦价格往镀比传统渠道要低，这裁对传统渠道造成很大洚击。为ｆ避免这种情况黼氆现，厂商应该实施产黼差异纯策略，不阏类型的渠道销售不同规格和种类的产品．可以有效减少渠道之间的砖突，防止她们之闯豹徐辏竞争。嚣翦，许多大麴家电企《Ｅ郄使在阋一渠道中向不同的卖场掇供的产潞规格也不尽楣阳。如长虹、海尔和联想等在向圜美、苏。ｊｊ等大测家电窦场提供这电产晶时的规臻都不一样，有效貉正了拖襄】之闼的馀格竞争。医为这魉家电卖场都是以低价作为占领市场的竞争策略。此外，由于渠道多元造成物流配送、仓储、分销等的多元化，给厂商带

来了渠道管理成本的卜升。因此，建立综合性的物流蹲销售管

建乎食，蜜褒传统渠遂与瓣终渠遂豹资源共摩，成为减少渠遂

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我国地方政府投融资平台中存在的问题及对策

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刊名：

英文刊名：

年，卷(期)：

被引用次数：陶雪中央财经大学财政学院,北京,100081生产力研究Productivity Research2011(3)2次

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引用本文格式：陶雪 我国地方政府投融资平台中存在的问题及对策[期刊论文]-生产力研究 2011(3)